Fáze kontroly, 3. část

Podání námitek

Jak bylo uvedeno v minulé části, běží kontrolované osobě po doručení protokolu o kontrole 15denní lhůta pro podání námitek, tedy prostředku, kterým pouze a jedině (kromě ust. § 82 soudního řádu správního¹⁾ může kontrolovaná osoba proti kontrolním zjištěním brojit, jak bude uvedeno dále. V této fázi by tedy mělo dojít k posouzení všech kontrolních zjištění a určení dalšího postupu vůči takovému zjištění. De facto to tedy znamená, zda se kontrolovaná osoba ztotožní se všemi či některými kontrolními závěry orgánů inspekce práce a bude se snažit zjištěný vadný stav napravit svým postupem, či zda zaujme vůči kontrolním zjištěním (všem či některým) negativní stanovisko a bude se proti nim bránit právě prostřednictvím institutu námitek.

Je vhodné upozornit, že se jedná o lhůtu procesní, tedy stačí z hlediska včasnosti podání, pokud je podání poslední den lhůty podáno k přepravě provozovateli poštovní licence či pokud je např. zasláno prostřednictvím datové schránky příslušnému orgánu inspekce práce, neboť námitky nelze dle kontrolního řádu podat ústně do protokolu. „Lhůta pro podání námitek je lhůtou procesní, podobně jako je lhůta pro podání odvolání proti rozhodnutí ve správním řízení, neboť i kontrola je proces.“²⁾ Samozřejmě se zde nabízí otázka, zda může být podání učiněno například nekvalifikovanou formou prostřednictvím prostého e-mailu, resp. jak na něj nahlížet, pokud bude do 5 dní doplněno kvalifikovanou formou. V takovém případě by byla dle našeho názoru lhůta pro podání námitek zachována.

Jako každé podání by námitky měly obsahovat zejména to, které věci se týkají, čili jaké kontrolní zjištění napadají a odůvodnění těchto námitek. Na rozdíl od nutnosti dodržení formy stanovené pro podání námitek je v případě např. odůvodnění nutné subsidiárně postupovat dle ust. § 37 odst. 3 správního řádu: „Nemá-li podání předepsané náležitosti nebo trpí-li jinými vadami, pomůže správní orgán podateli nedostatky odstranit nebo ho vyzve k jejich odstranění a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu.“ Takový postup lze dovodit z ust. § 28 kontrolního řádu, podle kterého se postupuje při kontrole podle správního řádu, pokud zákon nestanoví jinak.

„Správní řád se totiž podle svého § 1 odst. 1 vztahuje nejen na správní řízení (postup správního orgánu směřující k rozhodnutí o právech a povinnostech fyzických a právnických osob), ale na veškerý postup správních orgánů, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy, který není upraven jinými právními předpisy. Státní cenová kontrola je sice upravena jinými právními předpisy (zejména zákonem o státní kontrole a zákonem o cenách), nicméně pokud na určitou situaci zvláštní předpisy nepamatují, je třeba přistoupit k obecnému správnímu řádu prostřednictvím jeho § 177 odst. 2 a § 154. Podle § 177 odst. 2 správního řádu se v případech, kdy správní orgán provádí úkony, na které se nevztahují části druhá a třetí tohoto zákona, postupuje obdobně podle části čtvrté. Podle § 154 správního řádu (který je obsažen v části čtvrté) postupuje správní orgán podle ustanovení této části, podle ustanovení části první, obdobně podle těchto ustanovení části druhé: § 10 až § 16, § 19 až § 26, § 29 až § 31, § 33 až § 35, § 37, § 40, § 62, § 63, a obdobně podle těchto ustanovení části třetí: § 134, § 137 a § 142 odst. 1 a 2; přiměřeně použije i další ustanovení tohoto zákona, pokud jsou přitom potřebná.“³⁾

V kontextu uvedeného je dále otázkou, zda by bylo možné připustit i „blanketní podání námitek“⁴⁾ a zda by měl v takovém případě orgán inspekce práce vyzývat kontrolovanou osobu např. k doplnění náležitosti podání, když odpověď by musela být pozitivní.

Pokud kontrolovaná osoba proti kontrolním zjištěním nebrojí, může v případě, kdy míra porušení povinností dosahuje určité intenzity a zasahuje do státem chráněného zájmu, tento protokol představovat impuls pro zahájení správního řízení ve věci podezření ze spáchání správního deliktu, či může být jediným podkladem pro vydání příkazu.

Na druhé straně by podle názoru autorů nemělo být automaticky předjímáno, že pokud kontrolovaná osoba námitek proti protokolu nevyužije, ztotožňuje se tak v celém rozsahu s kontrolním zjištěním, a následně jí takový postup „dávat k tíži“ v odůvodnění rozhodnutí o pokutě. Ostatně všeobecně se ustálil názor, že protokol o kontrole je jeden z podkladů pro vydání rozhodnutí o pokutě a nenahrazuje celé dokazování v rámci správního řízení, ačkoliv sám osobě může být v určitých případech jediným podkladem pro vydání rozhodnutí o pokutě. „Jak je patrné z odůvodnění napadeného rozsudku, krajský soud posoudil protokol o výsledku kontroly jako způsobilý podklad pro vydání správního rozhodnutí, neboť se zabýval otázkou, zda bylo možno pouze na základě protokolu a jeho přílohy v podobě záznamů učinit jednoznačný závěr o tom, že žalobkyně vykonávala nelegální práci ve smyslu ustanovení § 5 písm. e) bod 1 zákona o zaměstnanosti.“⁵⁾

Jestliže však nejsou proti protokolu o kontrole podány námitky, je kontrola dle ust. § 18 písm. a) kontrolního řádu ukončena i z formálního hlediska, když materiálně je ukončena zřejmě provedením posledního kontrolního úkonu.

Vyřízení námitek

Úprava vyřízení námitek je v rámci kontrolního řádu obdobná předchozí úpravě zákona o státní kontrole, jakkoli již nepoužívá termín „rozhodnutí o námitkách“, ale právě „vyřízení námitek“, z něhož lze dovozovat, že na přípis, jímž jsou námitky vyřizovány, nejsou kladeny takové formální nároky jako na rozhodnutí. Proces vyřízení námitek lze obecně označit za dvojstupňový, když v první fázi námitky posuzuje kontrolující, který jim může do 7 dnů ode dne jejich doručení sám vyhovět. Pokud jim nevyhoví, předá je nadřízenému, jehož lhůta pro vyřízení činí 30 dnů od jejich doručení (nikoli ode dne převzetí námitek nadřízeným), když k této lhůtě lze v odůvodněných případech připočíst dalších 30 dnů.⁶⁾

Obecně lze konstatovat, že námitkám lze vyhovět (kontrolní zjištění je vypuštěno), zamítnout je (kontrolní zjištění je zachováno), nebo částečně vyhovět (dojde k úpravě zjištění ve prospěch kontrolované osoby). Podstatným problémem v této fázi je, když nadřízený kontrolujícího zjistí, že je třeba provést došetření věci, aby bylo možno o námitkách relevantně rozhodnout. Nicméně z dále uvedeného je zřejmé, že mísení těchto fází kontroly je poněkud chaotické – kontrolní řád nezná možnost vyřízení námitek tak, že kontrolní zjištění se zruší a věc se vrátí kontrolujícímu k novému projednání, tedy lze zřejmě dospět k závěru, že k došetření musí dojít ještě před samotným vyřízením námitek. Zde však nelze opomenout, že výsledkem došetření věci je vydání dodatku k protokolu, proti němuž lze rovněž podat námitky.

Dle odborné literatury⁷⁾ by tak došetření věci mělo být důsledkem vyhovění nebo částečného vyhovění námitkám – tedy nadřízený v daném případě bude např. konstatovat, že námitce se vyhovuje, protože skutkový stav nebyl zjištěn dostatečně, nicméně následně bude provedeno došetření věci tak, aby tento stav dostatečně zjištěn byl, přičemž kontrolovaná osoba se proti výsledku tohoto došetření bude moci opakovaně bránit, jak bude popsáno dále.

Ust. § 14 odst. 2 kontrolního řádu umožňuje námitky, z nichž není zřejmé, proti jakému kontrolnímu zjištění směřují, nebo námitky, u nichž chybí odůvodnění, zamítnout nadřízeným kontrolujícího jako nedůvodné bez dalšího, a to stejně tak v případě námitek podaných opožděně nebo neoprávněnou osobou. K tomu je však třeba připomenout, že vyjma opožděně podaných námitek by s ohledem na výše uvedené měla předcházet buď výzva k doplnění námitek o náležitosti, které jim schází (proti čemu směřují a odůvodnění), případně k doplnění zmocnění k podání námitek. Poslední možností vyřízení námitek je jejich předání do správního řízení, které bude popsáno podrobněji dále.

Došetření věci a oprava zřejmých nesprávností

Tyto instituty byly zakotveny až novým kontrolním řádem. Z hlediska jejich závažnosti představuje došetření věci podstatnější zásah do již proběhlé kontroly, neboť se jedná o reakci na podané námitky, které se tak staly de facto impulsem pro další posouzení věci. Samozřejmě k došetření věci může dojít i „z moci úřední“, nicméně obvyklejší bude první uvedená možnost. Výsledek došetření je zaznamenán v dodatku k protokolu o kontrole a musí být odeslán kontrolované osobě, která má právo vůči němu podat námitky. Samozřejmě takový postup je naprosto logický, neboť došetřením věci na základě námitek může dojít např. k určité korekci či modifikaci původního kontrolního zjištění, avšak kontrolované osobě může být současně vyhověno pouze částečně. Lze si také představit situaci, kdy je v námitkách upozorňováno na nesprávně zjištěný skutkový stav v určité věci, na základě čehož je došetření věci provedeno a je skutečně konstatováno, že k porušení povinností vyplývajících ze zákona nedošlo.

V případě došetření věci bude kontrolní orgán postupovat obdobným způsobem jako při kontrole samotné, když jsou nadále zachována veškerá práva kontrolujícího i kontrolované osoby, včetně jejich povinností. Tato formalizace postupu kontrolního orgánu i ve fázi po podání námitek (případně při došetřování věci z moci úřední) je nezbytná zejména z toho důvodu, že v rámci došetření věci, jak již bylo zmíněno, může docházet ke korekcím v rámci kontrolních zjištění, tedy je nezbytné, aby tato zjištění byla učiněna stejným formálním způsobem jako při kontrole samotné.

Oprava zřejmých nesprávností

Co se týká opravy zřejmých nesprávností, je zjevné, že se kontrolní řád inspiroval svou úpravou obsaženou ve správním řádu, když je zřejmé, že i v protokolu o kontrole mohou být obsaženy chyby spočívající v psaní či počítání, které samy o sobě nemají vliv na kontrolní zjištění, nicméně není možné, aby byly bez dalšího ignorovány, a naopak je třeba, aby byly opraveny. Za tímto účelem obsahuje kontrolní řád ust. § 21 odst. 1, které kontrolní orgán opravňuje k opravě zřejmých nesprávností uvedených v protokolu o kontrole, a to rovněž formou dodatku, jako v případě došetření, nicméně v dané situaci bez možnosti podávat proti dodatku k protokolu námitky.

Je otázkou, zda je takováto úprava přiměřená, když dává kontrolnímu orgánu možnost opravovat protokol bez možnosti následného opravného prostředku směřujícího k posouzení, zda se skutečně jednalo o zjevnou nesprávnost, nebo zda se již jednalo o nesprávnost způsobující nezákonnost, nicméně je pravděpodobné, že tato varianta byla zvolena i s ohledem na skutečnost, že samotný protokol nezakládá, nemění ani neruší žádná práva či povinnosti, tedy že sám o sobě by fakticky neměl mít bez dalšího navazujícího řízení žádný dopad.

„Nesprávnostmi podle tohoto odstavce je třeba rozumět drobné nedostatky (například překlepy, zkomoleniny, chyby v datech a rodných číslech nebo početní chyby) nebo absence určitých údajů, které nevyžadují provedení dalších kontrolních úkonů. V tom je rozdíl oproti došetření věci podle odstavce 2 a stejně tak se nejedná o postup podle § 14 odst. 1 pro případ, že nadřízená osoba kontrolujícího vyhoví nebo částečně vyhoví námitkám proti protokolu o kontrole bez nutnosti provádět došetření věci.“⁸⁾

Opatření

Co se týká ukládání opatření k odstranění zjištěných nedostatků, kontrolní řád sám o sobě obsahuje pouze ust. § 19 odst. 1, které však směřuje k opatření k odstranění nedostatků výkonu státní správy. V tomto bodu je tedy z hlediska kontrol orgánů inspekce práce třeba odkázat na ust. § 4 odst. 1 písm. g) a § 5 odst. 1 písm. b) zákona o inspekci práce, v nichž je zakotvena možnost Státního úřadu inspekce práce, resp. oblastních inspektorátů práce ukládat opatření k odstranění nedostatků zjištěných při kontrole a určovat přiměřené lhůty k jejich odstranění.

V návaznosti na provedenou kontrolu je Úřad oprávněn ukládat kontrolované osobě opatření k odstranění nedostatků zjištěných při kontrole, určovat přiměřené lhůty k jejich odstranění a vyžadovat podání písemné zprávy o těchto přijatých opatřeních. Aby toto uložené opatření nebylo samoúčelné, upravuje zákon o inspekci práce zároveň kompetenci Úřadu kontrolovat plnění takto přijatých nápravných opatření. Takováto činnost bude obvykle prováděna v rámci tzv. následné kontroly, v jejímž rámci může být předmět kontroly stanoven jak pouze na oblasti, v nichž mělo dojít k přijetí nápravných opatření, tak i na oblasti další, původní kontrolou, která zjistila nedostatky, nedotčené.⁹⁾

Samotná problematika opatření a jeho následného vymáhání je však mnohem zajímavější, a to jednak z pohledu judikatury Nejvyššího správního soudu¹⁰⁾, a pak i Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu. Dle těchto institucí se jedná o akt, kterým se kontrolované osobě ukládá konkrétní povinnost, a tedy je nutno takto vydané opatření považovat za rozhodnutí ve smyslu ust. § 67 správního řádu. „Za doktrinálně i judikatorně překonané lze proto považovat názory, dle kterých jde pouze o bezformální úkon řídící se výlučně zvláštním právním předpisem upravujícím daný úsek veřejné správy, či dokonce nezávazné idoporučeníi, kterému kontrolovaná osoba nemusí vyhovět. Nejvyšší správní soud např. ve vztahu k úpravě zákona o ochraně osobních údajů uvedl, že,[h]ovoří-li citované ustanovení o tom, že inspektor »uloží« opatření k nápravě a stanoví »lhůtu« pro jejich odstranění, nelze dospět k jinému závěru, než že jde o ukládání právní povinnosti cestou individuálního správního aktu – rozhodnutí’. K závěru o ukládání opatření k nápravě formou rozhodnutí podle správního řádu dospěl také v dalších rozhodnutích.

Poradní sbor se domnívá, že ukládání opatření k odstranění nedostatků zjištěných při kontrole, event. určení přiměřené lhůty a vyžadování podání písemné zprávy o přijatých opatřeních podle zákona o inspekci práce, je výkonem vrchnostenské mocenské činnosti. Správní řád se přitom použije na veškerý postup správních orgánů, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy, nestanoví-li zvláštní zákon jinak (§ 1). Správní řízení, jehož postupem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určité osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá, upravují části druhá a třetí správního řádu. Podle správního řádu se v otázkách, jejichž řešení je nezbytné, postupuje také v případě, že zvláštní právní předpisy, které nabyly účinnosti před správním řádem, upravují vydávání rozhodnutí, aniž správní řízení v celém rozsahu upravují (§ 180 odst. 1).

Zákon o inspekci práce vztah ke správnímu řádu výslovně neřeší, a je proto třeba dovodit, že se při výkonu působnosti v oblasti veřejné správy na postup orgánů inspekce práce vztahuje.“¹¹⁾

Tento pohled však v praxi orgánů inspekce aplikován nebyl, když k uložení opatření docházelo pouze neformálním přípisem, přičemž při případném nesplnění takového opatření k němu následně bylo přihlíženo při stanovování výše pokuty v případě prokázání spáchání přestupku či správního deliktu. Jak však dospěl k závěru citovaný poradní sbor, na předmětnou problematiku lze užít i zjednodušených forem řízení, jako je příkaz na místě a příkaz obecně, přičemž takové rozhodnutí je rovněž vymahatelné dle příslušných exekučních ustanovení správního řádu.

Převzetí námitek do správního řízení

Možnost vyřizovat námitky místo standardního námitkového řízení již znal i zákon o státní kontrole, tedy se nejedná o žádnou převratnou novinku, nicméně z pohledu orgánů inspekce práce se jedná o nevyužívaný institut, který by však v určitých řízeních, u nichž je kontrolnímu orgánu zřejmé, že námitkám nevyhoví a že na základě kontrolního protokolu bude zahajovat správní řízení, mohl zjednodušit celý proces kontroly a následného správního řízení právě orgánům inspekce práce.

Podstata možnosti vyřizovat námitky proti protokolu je zakotvena v ust. § 14 odst. 3 kontrolního řádu a spočívá v tom, že v okamžiku, kdy kontrolní orgán obdrží námitky a dospěje k závěru, že těmto nemůže vyhovět a zároveň že jsou dány důvody pro zahájení správního řízení ve věci možného spáchání správního deliktu, tyto nevyřídí přípisem zakotveným v ust. § 14 odst. 1 kontrolního řádu, ale převezme je do zahajovaného správního řízení a vypořádá je v rámci tohoto řízení. Podmínkou je, že s tímto postupem souhlasí nadřízení kontrolujícího. O tomto postupu je třeba informovat kontrolovanou osobu, přičemž je rovněž možno námitky rozdělit do částí, které budou vyřízeny standardně v námitkovém řízení (obvykle námitky směřující do kontrolních zjištění, která neodůvodňují zahájení správního řízení), a do částí, které budou „převedeny“ do řízení správního.

Výhoda tohoto postupu je zjevná zejména u kontrolního orgánu, který nebude muset vypořádat zamítavé stanovisko k námitkám podaným v rámci kontroly, když je velmi pravděpodobné, že totožné námitky budou uplatněny i ve správním řízení. Vzhledem k tomu, že zamítnutí námitek, a tím potvrzení kontrolních zjištění, nemá žádný zásadní charakter pro „umocnění váhy“ skutečností při kontrole zjištěných, jsou autoři toho názoru, že je takový postup i v souladu s ust. § 6 odst. 1 a 2 správního řádu, dle něhož správní orgán vyřizuje věci bez zbytečných průtahů a postupuje tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady. Je zřejmé, že pokud budou námitky vyřízeny ve správním řízení, které je po vypořádání námitek tak jako tak zahájeno, musí tím z logiky věci dojít k úspoře času a částečně i k úspoře nákladů kontrolované osoby/účastníka řízení např. v případě úhrady jednotlivých úkonů v rámci právního zastoupení.

„Vyřizování námitek nadřízeným kontrolujících v takové situaci již nemusí být shledáno jako věcně opodstatněné, efektivní ani ekonomické, neboť se těžiště rozhodování o právech a povinnostech přesouvá z kontrolované osoby v rámci kontrolního řízení na účastníka správního řízení. Ve správním řízení by totiž účastník řízení uplatňoval námitky vůči kontrolnímu zjištění učiněnému v rámci kontroly i skutku vytýkanému v rámci vedeného správního řízení duplicitně (ať v rámci svých vyjádření učiněných v průběhu správního řízení, či v rámci opravných prostředků). Přitom je třeba brát v úvahu skutečnost, že o právech a povinnostech kontrolované osoby v souvislosti s kontrolním zjištěním se rozhoduje právě až v rámci případného správního řízení (o uložení sankce či opatřeních k nápravě). Situace souběžného vedení řízení o námitkách a vedení správního řízení o stejných skutcích však přesto vyloučena není.¹²⁾

Ukončení kontroly

Fáze ukončení kontroly uzavírá proces kontroly jako časově ohraničeného procesu, když kontrolní řád nově v ustanovení § 18 explicitně stanovuje, kterým časovým okamžikem kontrola končí. Z logiky věci se bude jednat o okamžik marného uplynutí lhůty pro podání námitek, den doručení vyřízení námitek kontrolované osobě, případně den, ve kterém byly námitky dle výše uvedeného předány k vyřízení do správního řízení. V tomto směru je však nutno rovněž připomenout situaci, kdy kontrolní orgán může provádět došetření věci z moci úřední, jehož výsledkem bude dodatek protokolu, který je možno rovněž napadnout námitkami. V takovém případě by zřejmě bylo nutné okamžik ukončení kontroly vztahovat až ke krokům následujícím po doručení tohoto dodatku kontrolované osobě.

Právní předpisy citované v článku

(předpisy jsou vždy citovány ve znění pozdějších předpisů, pokud není výslovně uvedeno jinak)