Součinnost správních orgánů v oblasti zaměstnanosti s dalšími subjekty

Cílem tohoto článku je poukázat na některá základní součinnostní ustanovení při výkonu státní správy zejména v oblasti součinnosti orgánů inspekce práce a úřadu práce. Za ryze základní ustanovení pro celkovou součinnost správních orgánů lze považovat ust. § 8 odst. 2 správního řádu, podle kterého správní orgány vzájemně spolupracují v zájmu dobré správy, byť primární účel této spolupráce je možné spatřovat v ochraně zájmů adresátů veřejné správy. Tato uvedená spolupráce úzce navazuje na zásadu vyjadřující pojetí státní správy jako služby veřejnosti, jak je vyjádřena v ust. § 4 odst. 1 správního řádu.

K uvedenému lze odkázat na pregnantní vyjádření Nejvyššího správního soudu: „21) Jednou ze základních zásad správního řízení je zásada, zakotvená v rozhodné době ustanovením § 3 odst. 3 starého správního řádu, dle níž je každý správní orgán povinen zabývat se předmětnou věcí svědomitě a odpovědně a použít nejvhodnějších prostředků, které vedou ke správnému vyřízení věci, bez zbytečného zatěžování uživatelů veřejné správy. Pokud se hovoří o nejvhodnějších prostředcích k vyřízení věci, mají se tím samozřejmě na mysli prostředky nejvhodnější pro uživatele veřejné správy, nikoliv pro správní orgán. Nový správní řád obsahuje tento princip v § 4 odst. 1 a § 8, dle nichž je veřejná správa službou veřejnosti, správní orgány jsou povinny koordinovat své postupy a spolupracovat v zájmu naplnění požadavků dobré správy. Nejvyšší správní soud má za to, že uvedená ustanovení odrážejí principy dobré správy, které jsou aplikovatelné jednak v horizontální rovině mezi vykonavateli veřejné správy, jednak ve vertikálním vztahu mezi veřejnou správou a jejími adresáty.

Jak k tomu shodně uvádí právní doktrína, ,[o]ptimální a efektivní koordinace správních činností mezi správními orgány navzájem může být dobrou správou jen tehdy, pokud vede k posílení ochrany adresátů veřejné správy, jejich práv a oprávněných zájmů. Naopak dobrá správa ve vztahu k adresátům veřejné správy není myslitelná bez toho, že by správní orgány mezi sebou navzájem účinně kooperovaly.’ (Langášek, T. Principy dobré správy po přijetí nového správního řádu. Správní právo, č. 4-5, 2008, s. 245).“1)

Spolupráce státních orgánů a samosprávy

Uvedenou spolupráci, resp. její pojetí spočívající v ochraně zájmů adresátů veřejné správy, je tedy samozřejmě nutno chápat i v širším slova smyslu, tedy ve faktické spolupráci mezi správními orgány, když tato spolupráce následně vede mimo jiné i k ochraně veřejného zájmu, který může spočívat např. ve snaze zabránění porušování právních předpisů ze strany zaměstnavatele vůči zaměstnanci či ve snaze, aby zaměstnavatel postupoval v souladu s normami veřejného práva. Právě již z uvedeného lze seznat, že v rámci výše uvedených základních zásad činnosti správních orgánů bude v praxi i na základě níže zmíněných ustanovení docházet k aktivní spolupráci nutné pro naplnění uvedených východisek, když takováto spolupráce nemusí být často formalizována. „Žádosti správních orgánů, kterými od jiných správních orgánů vyžadují podklady, informace či výpisy z evidencí důležité pro účely řízení, nemají formu usnesení (ani jinou zákonnou formu pro rozhodnutí), neboť se v těchto případech nejedná o dožádání ve smyslu § 13 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Žádosti budou vyřizovány v souladu s § 8 odst. 2 správního řádu.“2)

Pokud se podíváme na spolupráci správních orgánů uvedených výše, a to nikoli mezi sebou, ale ve vztahu k subjektům ostatním, pak můžeme v zákoně o zaměstnanosti identifikovat jako základní ust. § 147b (obdobnou úpravu obsahuje ust. § 58 daňového řádu pro případy, kdy jsou úřad práce či orgány inspekce práce v postavení správce daně, případně kdy se na ně obrátí subjekt v postavení správce daně s žádostí o údaje nebo dokumenty). Nelze však vyloučit, že naplnění ust. § 147b zákona o zaměstnanosti nebude v některých případech možné s ohledem na povinnost mlčenlivosti stanovenou jiným právním předpisem, což se týká např. informací poskytovaných ze strany finančních úřadů.3)

Subjekty sdílení informací

Předmětné ustanovení můžeme rozdělit jednak co do subjektů, kterým jsou informace sdělovány (Úřad práce ČR a orgány inspekce práce) a kterých se daná povinnost týká (státní orgány, obce a kraje a jejich orgány, další právnické a fyzické osoby), a jednak co do oblastí, ke kterým se poskytované informace mohou vztahovat (dle kompetence adresáta).

Z pohledu správních orgánů, kterým jsou informace poskytovány, je zde zakotveno mnohem širší oprávnění, resp. jsou uvedeny oblasti zákona o zaměstnanosti, pro úřad práce, který de facto může vyžadovat po určených subjektech značné množství informací. Je samozřejmě skutečností, že uvedené informace nemusí být ze strany obvykle zaměstnavatele vždy poskytnuty, nicméně v této fázi lze hovořit primárně o rovině „před správním řízením“, když v rámci faktického správního řízení pak uvedené informace poskytnuté být musí, pokud k jejich neposkytnutí neexistují závažné důvody, případně lze uvažovat o možnosti si je ze strany úřadu práce v rámci správního řízení formálním postupem získat, zejména formou zajišťovacích prostředků zakotvených správním řádem, jako je předvolání, předvedení či pořádková pokuta.

Menší množství informací je dle popisovaného ustanovení zákona o zaměstnanosti možné vyžadovat ze strany orgánů inspekce práce, resp. tato možnost se dotýká pouze jedné oblasti. Zásadní rozdíl pro naznačenou diametrálně odlišnou možnost obou správních orgánů lze spatřovat mimo jiné i ve skutečnosti, že primárně jsou ke kontrole dodržování povinností vyplývajících ze zákona o zaměstnanosti a zákoníku práce povolány orgány inspekce práce.

Dále je zřejmé, že některé informace jsou poskytovány úřadu práce ve vztahu k oblastem, které nejsou v kompetenci orgánů inspekce práce. Můžeme uvést např. oblast podpory v nezaměstnanosti - výši průměrného měsíčního čistého výdělku. Zde však může dojít k zajímavé situaci v případě zjišťování skutečností rozhodných pro výši podpory v nezaměstnanosti či podpory při rekvalifikaci, resp. k opakovanému vyžadování podstatných informací pro úřad práce v odlišných režimech. Nejdříve si může úřad práce uvedené informace vyžádat prostřednictvím ust. § 147b zákona o zaměstnanosti, dále může v rámci své kontrolní pravomoci v této oblasti informace vyžadovat dle ust. § 127 odst. 2 zákona o zaměstnanosti a následně může dané informace požadovat v rámci správního řízení o přiznání podpory v nezaměstnanosti za účelem zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti.

Uvedené informační povinnosti pak směřují vůči velkému okruhu subjektů, když se může z hlediska oblasti zaměstnanosti jednat např. o finanční úřady, okresní správy sociálního zabezpečení, celní úřady aj. Např. zásadní význam má uvedená možnost v oblasti příspěvku na zaměstnávání osob se zdravotním postižením, kde musí úřad práce zjistit, zda žadatel o příspěvek nemá u příslušných správních orgánů daňové nedoplatky.

Forma a časové limity

Z hlediska formy poskytnutí bude vždy záležet na konkrétním subjektu, v jaké formě požadované informace poskytne, když v rámci správních orgánů by se mělo vždy jednat o formu datové zprávy, zatímco u právnických osob či fyzických osob se může jednat případně i o podání učiněné prostřednictvím provozovatele poštovní licence.

Informace požadované dle předmětného ustanovení zákona o zaměstnanosti by měly být poskytovány neprodleně, když z povahy věci a naznačené zásady dobré správy by se mělo jednat o časový úsek v rámci několika dní (zejména ze strany správních orgánů). K samotnému pojmu lze odkázat na názor prezentovaný Nejvyšším správním soudem: „I. Pojem ,neprodleně’ vážící se k podání žádosti o povolení k trvalému pobytu od ukončení řízení o udělení mezinárodní ochrany spadá do kategorie tzv. neurčitých právních pojmů. Jde o pojmy, jejichž definování obecně v právních předpisech zpravidla pro jejich povahu samo není vhodné, někdy dokonce ani možné. Neurčité právní pojmy zahrnují jevy, nebo skutečnosti, které nelze zcela přesně právně definovat, jejich obsah a rozsah se může měnit a často bývá podmíněn časem. Při interpretaci neurčitého právního pojmu musí správní orgán alespoň rámcově obsah a význam užitého neurčitého pojmu objasnit a vyložit. Teprve poté, kdy neurčitý právní pojem vyloží, může jej konfrontovat se skutkovými zjištěními konkrétního případu a usoudit, zda podmínka vázající se k neurčitému právnímu pojmu je v projednávané věci splněna, či nikoliv. II. Lhůta předepsaná k podání žádosti o povolení k trvalému pobytu, charakterizovaná neurčitým právním pojmem ,neprodleně’, nemůže být vykládána stejně, jako pojem ,neprodleně’ vztahující se například k poskytnutí lékařské pomoci, tedy okamžitě, tj. v časovém úseku několika minut, hodin, či několika málo dnů.“4)

Součinnost v oblasti agenturního zaměstnávání

Za spolupráci správních orgánu v oblastech zaměstnanosti lze považovat i ust. § 4 odst. 2 písm. f) zákona o inspekci práce, podle kterého Státní úřad inspekce práce poskytuje Úřadu práce České republiky informaci o uložení pokuty agentuře práce za porušení povinností, které pro agentury práce vyplývají z ust. § 308 a § 309 zákoníku práce,5) a o uložení pokuty zaměstnavateli za porušení povinností vyplývajících z právních předpisů, jejichž dodržování úřad a inspektoráty kontrolují, a to do 15 dnů od nabytí právní moci rozhodnutí o uložení pokuty. Účel tohoto ustanovení je zřejmý, resp. jeho dopady míří zejména do oblasti agenturního zaměstnávání, volných pracovních míst, zaměstnávání cizinců či příspěvku na zaměstnávání osob se zdravotním postižením.

Stranou necháváme skutečnost, že samotné ust. § 4 odst. 2 písm. f) zákona o inspekci práce je poněkud zavádějící, neboť by buď muselo z povahy věci obsahovat i odkaz na ust. § 307b zákoníku práce, které také zakládá agenturám práce povinnosti, případně by vzhledem k dikci druhé věty nemuselo obsahovat první odkazy na ust. § 308 a § 309 zákoníku práce, protože jestliže zákon hovoří o „uložení pokuty zaměstnavateli za porušení povinností vyplývajících z právních předpisů, jejichž dodržování úřad a inspektoráty kontrolují“, pak do této skupiny jistě spadá i porušení ust. § 307b zákoníku práce, které bylo do zákoníku práce vloženo s účinností od 29. 7. 2017.

Největší dopad v rámci této spolupráce má sankce za přestupek ve formě umožnění výkonu nelegální práce neoprávněně pobývajícímu cizinci,6) jak byl zakotven v rámci transpozice tzv. sankční směrnice zákonem č. 1/2012 Sb. V případě pravomocně uložené pokuty za tento přestupek pak ust. § 75 odst. 3, § 76 odst. 2, § 78a odst. 4, § 118 odst. 5 a § 119 odst. 2 písm. h) zákona o zaměstnanosti stanovují konkrétní finanční dopady pro jednotlivé subjekty (adresáty) zákona o zaměstnanosti. Prostřednictvím tohoto ustanovení je tedy úřad práce obeznámen o všech pravomocných pokutách, které byly u zaměstnavatelů uloženy v rámci činnosti orgánů inspekce práce. Za tímto účelem zákon o zaměstnanosti v ust. § 6 odst. 1 písm. i) a odst. 3 stanovuje povinnost vést evidenci o subjektech, kterým pokuta za umožnění výkonu nelegální práce neoprávněně pobývajícímu cizinci byla pravomocně uložena.

Spolupráce v oblasti kontroly

Za ustanovení, kde je předpokládána spolupráce správních orgánů, lze považovat i ust. § 25 kontrolního řádu, zejména odst. 2, 3 a 4, neboť z vymezení kontrolní působnosti úřadu práce a orgánů inspekce práce lze dovodit, že ke vzájemnému průniku této působnosti docházet nebude, neboť vymezení kontrolní působnosti generálního ředitelství Úřadu práce a krajských poboček je diametrálně odlišné od vymezení kontrolní působnosti orgánů inspekce práce.

Z pohledu citovaného odst. 2, si pak takovou situaci lze představit např. v případech, kdy orgány inspekce práce kontrolují agenturní zaměstnávání a pro jejich činnost jsou důležité informace, které agentura práce musí úřadu práce poskytnout dle ust. § 59 zákona o zaměstnanosti, nebo informace, které souvisí např. s kontrolou plnění informační povinnosti ve smyslu ust. § 87 a § 88 zákona o zaměstnanosti, případně s kontrolou možného výkonu nelegální práce u cizinců, u nichž mohlo být vydáno povolení k zaměstnání.

Z hlediska kompetencí úřadu práce a orgánů inspekce práce mohou být oblasti, v nichž bude požadováno poskytnutí potřebných informací, velmi různorodé. Z praxe lze například uvést, že pro možnost zařazení do evidence uchazečů o zaměstnání je podstatný okamžik a způsob skončení pracovního poměru. Úřad práce je samozřejmě oprávněn hodnotit předložené doklady v rámci vlastního správního uvážení, nicméně zcela nepochybně pro něj mohou být stěžejní výsledky kontroly příslušného oblastního inspektorátu práce, pokud v uvedené věci u zaměstnavatele žadatele kontrolu prováděl.

Obdobně se bude týkat možného vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání, kdy jedním z důvodů pro takovouto sankci fyzické osoby je, že vykonávala nelegální práci.7) Prokázání výkonu nelegální práce ze strany uchazeče o zaměstnání bude v drtivé většině případů vycházet z kontrolního zjištění orgánů inspekce práce, u něhož může úřad práce od inspektorátu žádat potřebné podklady. Podobných příkladů je celá řada. Obdobně pak může docházet k dožadování kontrolních zjištění ze strany orgánů správy sociálního zabezpečení, zejména ve vztahu k délce trvání doby důchodového pojištění, vzniku pracovněprávního vztahu či existenci samostatné výdělečné činnosti.

Pokud jde o poskytování výsledků kontrol jiným kontrolním orgánům, je možno uvést, že orgány inspekce práce při svých kontrolách v řadě případů mohou dojít k závěru, že zjištěné porušení může vést k dalšímu porušení v jiných oblastech. Např. pokud bude zjištěno, že zaměstnavatel nevyplácel zaměstnanci část mzdy či její součásti, nepochybně to povede k podezření, že docházelo i k nesprávným odvodům na zdravotní pojištění (informace příslušné zdravotní pojišťovně), na sociální pojištění (informace správě sociálního zabezpečení) a rovněž na dani z příjmu fyzické osoby (informace finančnímu úřadu).

Při kontrolách bezpečnosti a ochrany zdraví při práci mohou být zjištěna podezření z porušování hygienických předpisů, které mají k bezpečnosti práce velmi blízko (informace orgánům ochrany veřejného zdraví). Nelze zapomínat ani na to, že úřad práce vykonává i tzv. finanční kontrolu v režimu zákona o finanční kontrole, při které kontroluje plnění podmínek pro poskytování finančních prostředků ze státního rozpočtu. Na základě této kontroly pak řada zjištění může směřovat do oblasti pracovněprávních vztahů, zákonných odvodů apod., a tedy spektrum subjektů, jimž by následně měl úřad práce na základě žádosti poskytnout informace, bude obdobné jako v případě orgánů inspekce práce.

Z pohledu odst. 4 je pak možné uvést jako příklad skutečnost, kdy v rámci kontrolní činnosti dojde ke zjištění, že agentura práce porušila svoji povinnost vyplývající ze zákona o zaměstnanosti, když za takové jednání jí nejenom bude uložena pokuta orgány inspekce práce, ale současně zpravidla dojde k odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání dle ust. § 63 odst. 2 zákona o zaměstnanosti, ke kterému je však oprávněno generální ředitelství Úřadu práce. Stejně může být v rámci kontrolní činnosti orgány inspekce práce zjištěno, že nelegálně zaměstnaná fyzická osoba je vedena v evidenci uchazečů o zaměstnání a tato informace je sdělena k dalšímu postupu příslušnému správnímu orgánu, tedy úřadu práce, který při prokázání této skutečnosti takovou fyzickou osobu z evidence uchazečů o zaměstnání vyřadí, jak již bylo naznačeno výše ve vztahu k možnosti vyžadovat si potřebné doklady mezi správními orgány.

K poměrně zajímavému součinnostnímu „kolečku“ dochází v případě kontroly plnění povinností vyplývajících z ust. § 81 zákona o zaměstnanosti, tedy povinnosti zaměstnavatelů zaměstnávajících více než 25 zaměstnanců v pracovním poměru zaměstnávat tzv. povinný podíl osob se zdravotním postižením. Veškeré informační povinnosti totiž tito zaměstnavatelé mají vůči úřadu práce, úřad práce následně, pokud pojme podezření, že povinnost splněna nebyla, je nucen žádat o provedení kontroly orgány inspekce práce. Po provedení kontroly a zjištění porušení příslušný oblastní inspektorát práce předává tuto informaci příslušné krajské pobočce Úřadu práce a nastává zajímavá situace, kdy orgán inspekce práce by měl vést přestupkové řízení z důvodu porušení povinnosti zaměstnávat povinný podíl zaměstnanců se zdravotním postižením a zároveň úřad práce vede daňové řízení ve věci stanovení odvodu do státního rozpočtu, aby došlo ke splnění popisované povinnosti.

Právní předpisy citované v článku (předpisy jsou vždy citovány ve znění pozdějších předpisů, pokud není výslovně uvedeno jinak)

• zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce
• zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti
• zákon č. 500/2004 Sb., správní řád
• zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád
• zákon č. 251/2005 Sb., o inspekci práce
• zákon č. 255/2012 Sb., kontrolní řád