Tento článek má za úkol uvést popis jednotlivých fází kontroly, které představují pomyslné milníky v kontrolním procesu a od kterých se následně odvíjí práva a povinnosti osob kontrolovaných a případně inspektorů. Neméně důležitou fází jsou pak úkony navazující na kontrolu, případně speciální úkony, které je možné činit na základě zákona o inspekci práce. Daná problematika je v tomto článku kromě již zmiňovaného předpisu nazírána také optikou kontrolního řádu a zákona o zaměstnanosti.
V úvodu je třeba si uvědomit, že kontrola jako taková je procesem, který má zásadní význam pro případný následný postup orgánů inspekce práce, když předurčuje, zda dojde k zahájení správního řízení ve věci uložení pokuty, či nikoli, neboť ve většině případů slouží protokol o kontrole obsahující zjištěná porušení právních předpisů jako podklad pro zahájení správního řízení, či pro vydání příkazu dle § 150 odst. 2 správního řádu.
„(2) V řízení o vydání příkazu může být jediným podkladem kontrolní protokol pořízený podle zvláštního zákona týmž správním orgánem, který je věcně a místně příslušný ke správnímu řízení navazujícímu na kontrolní zjišťování, pokud protokol pořizoval ten, kdo může být oprávněnou úřední osobou, a pokud se kontrolovaný seznámil s obsahem protokolu nebo byl k seznámení se s obsahem protokolu řádně vyzván, popřípadě pokud byly v souladu se zákonem vyřízeny námitky kontrolovaného proti obsahu protokolu a pokud o obsahu protokolu nejsou pochybnosti ani z jiného důvodu.“
Je však také vhodné upozornit na skutečnost, že v návaznosti na již konstantní judikaturu správních soudů není možné ve většině případů postavit správní řízení pouze na protokolu o kontrole jako jediném dokumentu, který by beze zbytku postačoval k tomu, aby mohlo být konstatováno, že byl zjištěn skutkový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, jak stanoví ust. § 3 správního řádu1), nicméně jak plyne např. z rozsudku Nejvyššího správního soudu, ve výjimečných případech může nastat i situace, kdy protokol o výsledku kontroly bude jediným, resp. stěžejním podkladem pro vydání rozhodnutí o uložení pokuty: „Pokud kdy správní soudy kritizují správní orgány za použití protokolu o výsledku kontroly jako jediného podkladu pro vydání rozhodnutí o deliktu, pak tak činí vždy v situaci, kdy ze strany žalobce je napadána věcná správnost kontrolních zjištění, a tyto námitky jsou podloženy jinými důkazními návrhy. V projednávané věci však k ničemu takovému nedošlo. Stěžovatel nikdy nezpochybnil věcnou správnost kontrolních zjištění a ve spisovém materiálu není nic, co by uvádělo správní orgán do pochybností ohledně správnosti a úplnosti zjištěného skutkového stavu na podkladě kontrolního protokolu.“2)
Zahájení kontroly
Podnět
Jak uvádí ust. § 5 odst. 1 kontrolního řádu, kontrola se zahajuje z moci úřední, a proto se nemůžeme setkat s kontrolou na žádost. „V případě kontroly na rozdíl od správního řízení neexistuje ‚kontrola na žádost‘ a stejně jako v případě správního řízení z moci úřední není subjektivní právo na to, aby byla v určité věci vůči určité osobě kontrola zahájena.“3) Závisí tedy na vůli správního orgánu, zda po posouzení obsahu podnětu k provedení kontroly dospěje k závěru, že jsou zde dány k jejímu provedení relevantní informace a zda tedy kontrolu zahájí, či nikoliv.
V případě podání, které by mělo být podnětem k zahájení kontroly a které má do jisté míry povahu podnětu uvedeného v ust. § 42 správního řádu, pak v případě, kdy k zahájení kontroly nedojde, by mělo být takové jednání správního orgánu podateli podnětu, pokud je znám a požádá o to, oznámeno, resp. by měl být vyrozuměn o postupu správního orgánu a zřejmě i obecně o důvodech takového postupu. Vždy však bude kontrolní orgán posuzovat, jak již bylo naznačeno, zda informace v podnětu obsažené jsou natolik konkrétní a relevantní, aby kontrolu zahájil.
Správní orgán je povinen přijímat podněty, aby bylo zahájeno řízení z moci úřední. Pokud o to ten, kdo podal podnět, požádá, je správní orgán povinen sdělit mu ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy podnět obdržel, že řízení zahájil, nebo že neshledal důvody k zahájení řízení z moci úřední, popřípadě že podnět postoupil příslušnému správnímu orgánu. Sdělení správní orgán nezasílá, postupuje-li vůči tomu, kdo podal podnět, podle § 46 odst. 1 nebo § 47 odst. 1.
V kontextu uvedeného je tedy možné konstatovat, že ne každý podnět by měl skončit kontrolou provedenou ze strany správního orgánu, resp. jistě by tak nemělo být postupováno, pokud z informací v podnětu uvedených není možné relevantně o porušení právních předpisů uvažovat. Pro úplnost dodejme, že podání ve formě podnětu není formalizováno natolik, aby na něj dopadalo ust. § 37 správního řádu, tedy správní orgány by se měly zabývat i tzv. anonymními podáními či podáními zaslanými např. elektronicky bez zaručeného elektronického podpisu.
S kým lze zahájit kontrolu
Při zahájení kontroly by mělo být vždy snahou inspektorů, aby kontrola, resp. její zahájení bylo oznámeno kontrolované osobě, tedy např. přímo fyzické podnikající osobě nebo statutárnímu orgánu osoby právnické, avšak je samozřejmě možné a bude v určitých případech i žádoucí, pokud bude kontrola zahájena i s osobou odlišnou od osoby kontrolované, což kontrolní řád také předpokládá, když v ust. § 5 odst. 2 vyjmenovává okruh subjektů, s nimiž lze kontrolu zahájit. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že „Povinnost kontrolních pracovníků oznámit kontrolované osobě zahájení kontroly směřuje k možnosti kontrolované osoby bránit svá práva v průběhu kontroly a je-li to možné, být přítomna jejímu průběhu. Z žádného ustanovení zákona o státní kontrole4) nevyplývá požadavek, aby kontrolovaná osoba byla vždy fyzicky přítomna provádění kontroly (srov. č. 719/2005 Sb. NSS). Je ovšem vyloučeno, aby v případě kontroly úřadu práce5) nebyl o jejím zahájení vyrozuměn statutární orgán kontrolované společnosti, je-li přítomen, a v opačném případě jiná odpovědná osoba. Nepostačuje, jedná-li kontrolní pracovník pouze s osobou, u níž je sporné i to, zda je vůbec zaměstnancem společnosti.“6)
Způsob zahájení kontroly
K zahájení kontroly může dojít několika způsoby, jak stanoví ust. § 5 odst. 2 kontrolního řádu. Primárně se jedná o předložení pověření ke kontrole kontrolované osobě (stranou necháme další osoby, kterým lze pověření v kontextu uvedeného ustanovení předložit), dále se jedná o doručení oznámení o zahájení kontroly kontrolované osobě, když toto oznámení musí obsahovat pověření ke kontrole či seznam kontrolujících, a v poslední řadě provedením prvního úkonu bezprostředně předcházejícího předložení pověření ke kontrole kontrolované osobě. U prvního a třetího způsobu je pak povinností kontrolujícího, aby kontrolované osobě zahájení kontroly dodatečně oznámil (tedy fakticky zahájení kontroly proběhlo s odlišnou osobou než osobou kontrolovanou).
Pověření ke kontrole
Ohledně předložení pověření ke kontrole je možno uvést, že toto bude mít povahu buď faktického písemného pověření k jednotlivé kontrole, nebo služebního průkazu, stanoví-li tak zvláštní právní předpis, jako je tomu v případě orgánů inspekce práce. Zákon o inspekci práce stanoví v ust. § 4 odst. 1 písm. e) kompetenci Státního úřadu inspekce práce vydávat a odnímat inspektorům průkazy opravňující je k výkonu kontroly podle tohoto zákona, když v ust. § 39 uvádí, že vzor a provedení průkazu inspektorů podle ust. § 4 odst. 1 písm. f) stanoví ministerstvo vyhláškou (tedy zde odkazuje na nesprávné ustanovení § 4). Jedná se o vyhlášku Ministerstva práce a sociálních věcí č. 266/2005 Sb., kterou se stanoví vzor a provedení průkazu inspektorů Státního úřadu inspekce práce a oblastních inspektorátů práce, kde je v ust. § 1 uvedeno, že průkaz vydaný podle této vyhlášky opravňuje inspektora k výkonu kontroly podle zákona o inspekci práce.
Průkaz bude zejména obsahovat jméno a příjmení inspektora, fotografii inspektora, číslo jeho průkazu. Druhá strana pak musí obsahovat zejména datum vydání průkazu a podpis osoby oprávněné takový průkaz vydat spolu s úředním razítkem orgánu, který průkaz vydal. „Ačkoliv tedy je v § 125 a 126 ZoZ stanovena kompetence orgánů inspekce práce pro kontrolu pracovněprávních předpisů, za které jsou dle zákona o zaměstnanosti považovány právní předpisy o zaměstnanosti a zákon č. 118/2000 Sb., není kompetence ke kontrole těchto předpisů na základě průkazu inspektora vydaného dle uvedené vyhlášky výslovně dána, nicméně i tak je možné přistoupit k závěru, že kompetence založená výše uvedenými ustanoveními ZoZ, stejně jako lze odkázat na § 3 ZiP, je pro výkon i v této oblasti dostatečná na základě průkazu a není nutné pro účely této kontroly vystavovat k jednotlivým kontrolám jednotlivě pověření, jak ho má na mysli § 4 odst. 3 Kř.“7) Význam předložení průkazu inspektora je sice důležitý, ale bez dalšího neznamená, že by jeho nepředložení vedlo automaticky k nezákonnosti celé kontroly (viz níže rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 10 Ca 127/2005).
Opomenutí pracovníků kontrolního orgánu předložit služební průkaz či pověření k provedení kontroly dle ust. § 12 odst. 2 písm. a) zákona ČNR č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, nemění nic na skutečnosti, že taková kontrola byla platně zahájena, pokud kontrolovaná osoba předložení průkazu či pověření nepožaduje, neboť nemá žádné pochybnosti o tom, že skutečně jde o pracovníky kontrolního orgánu oprávněné k provedení kontroly.
V této souvislosti je třeba ještě upozornit na skutečnost, že průkaz inspektora není totožným dokumentem se služebním průkazem, který mají státní zaměstnanci orgánů inspekce práce také a který bude mít každý státní zaměstnanec v návaznosti na ust. § 204 zákona o státní službě nejdéle od 1. 1. 2020 k dispozici.
§ 154
Služební průkaz
(1) Služební úřad, v němž státní zaměstnanec vykonává službu, vystaví státnímu zaměstnanci služební průkaz. Služební průkaz osvědčuje, že jeho držitel je státním zaměstnancem. Služební průkaz obsahuje
a) fotografii státního zaměstnance,
b) jméno, popřípadě jména, a příjmení, popřípadě i akademický titul státního zaměstnance,
c) evidenční číslo státního zaměstnance,
d) označení služebního úřadu, v němž státní zaměstnanec vykonává službu,
e) číslo služebního průkazu,
f) datum vystavení, popřípadě i datum platnosti služebního průkazu.
Překvapivost kontroly
Zahájení kontroly v podmínkách orgánů inspekce práce je možné rozlišit na kontroly zahajované předložením průkazu přímo v místě kontroly a na zahájení, kdy je kontrola signalizována oznámením o zahájení kontroly, případně je užíván postup, kdy kontrolovaná osoba je předem písemně vyrozuměna o skutečnosti, že v určitý den bude zahájena kontrola, přičemž v rámci této informace je kontrolovaná osoba vyzvána k přípravě požadovaných dokladů, když následně je v tento avizovaný den předložen kontrolované osobě průkaz či pověření.
Zatímco předložení průkazu na místě kontroly bez předchozího upozornění či zaslání oznámení o zahájení kontroly je používáno zejména u kontrol nelegální práce či v oblasti kontroly BOZP, ostatní naznačené postupy jsou využívány při zahájení kontroly dodržování povinností vyplývajících ze zákoníku práce a částečně i zákona o zaměstnanosti (např. kontrola zaměstnávání povinného podílu osob se zdravotním postižením).
Takovýto postup je naprosto logický, neboť v případě kontroly nelegální práce by signalizování kontroly s předstihem mohlo zmařit celý úkol kontroly, když je zřejmé, že v případě informace o tom, že taková kontrola bude provedena, by kontrolovaná osoba v okamžiku kontroly na svém pracovišti takové osoby, jimž je umožňován výkon nelegální práce, neměla, a proto zde musí být zachován určitý moment překvapení. Takový závěr lze v podmínkách kontrolního řádu analogicky také dovodit z následujícího: „Ze zákona ČNR č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, výslovně nevyplývá, že kontrolovaná osoba musí být vždy fyzicky přítomna provádění kontroly. Skutečná kontrola má totiž význam a smysl pouze tehdy, pokud se minimalizuje riziko manipulace s objektem kontroly. Trvání na osobní účasti kontrolované osoby ve všech případech by proto mohlo vést k tomu, že by prováděná kontrola nesplnila svoji zamýšlenou funkci.“8)
V souvislosti se zahájením kontroly a momentem překvapení s tím souvisejícím, který má umožnit provést kontrolu v okamžiku, kdy to kontrolovaná osoba nečeká a kdy neměla možnost pracoviště „upravit“ tak, aby na něm nebylo možno případná porušení právních předpisů zjistit, je možno odkázat i na povinnost kontrolované osoby umožnit inspektorům orgánů inspekce práce výkon kontroly v mezích jejich oprávnění, v tomto případě tedy umožnit vstup na pracoviště ve smyslu ust. § 7 a § 10 odst. 2 kontrolního řádu.
K dané problematice Nejvyšší správní soud konstatoval (viz rozsudek sp. zn. 9 As 19/2010), že „Uvedli-li zaměstnanci žalobce, že nemohou z důvodu vnitropodnikových směrnic vpustit kontrolní pracovnice do provozovny žalobce a svědek M. Š. ve své svědecké výpovědi uvedené potvrdil s tím, že bez oprávnění jednatele nemohou zaměstnanci žalobce s pracovníky státní správy jednat či doprovázet je po budově, byl skutkový stav pro závěr, že výše uvedeným jednáním došlo k naplnění skutkové podstaty správního deliktu stěžování nebo maření výkonu státního zdravotního dozoru, dostatečně spolehlivě zjištěn.
Kasační soud se na rozdíl od žalobce nedomnívá, že za maření výkonu státního dozoru lze považovat pouze fyzické bránění výkonu státního dozoru, spočívající např. v bránění ve vstupu do kanceláře provozovny, v pohybu po kancelářích či v odmítnutí konkrétních zaměstnanců kontrolované osoby předložit příslušným pracovníkům požadované doklady. Bylo by totiž naprosto absurdní, aby pro naplnění předmětné skutkové podstaty bylo nejprve nutné, aby se pracovníci jakéhokoliv kontrolního správního orgánu za situace, kdy jim zaměstnanci kontrolované osoby sdělí, že nemají oprávnění s nimi jednat a nemohou je doprovázet po budově, i přesto dožadovali vstupu do provozovny či závodu a k naplnění skutkové podstaty uvedeného deliktu by pak došlo jen za situace, že by tomuto vstupu bylo následně fyzicky zaměstnanci bráněno. Stejně tak by za této situace bylo zcela nadbytečné, aby se kontrolní pracovníci dožadovali předložení konkrétních dokladů či se snažili doklady i přes nesoučinnost zaměstnanců zajistit vlastními silami.
Obsah písemných námitek pak potvrzuje i tvrzení kontrolních pracovnic o nekontaktování jednatele žalobce, neboť je z nich zřejmé, že jednatel nebyl kontaktován, a to proto, že kontrola nebyla ohlášena a zaměstnancům společnosti bylo známo, že se jednatel nenachází v blízkosti výrobního závodu, aby byl schopen přijet a kontroly se zúčastnit.“
Zástupci zaměstnanců
Jako speciální povinnost související se zahájením kontroly zakotvuje zákon o inspekci práce ve svém ust. § 8 povinnost inspektora informovat příslušný odborový orgán, radu zaměstnanců nebo zástupce pro oblast BOZP o zahájení kontroly. Ačkoliv zde není uvedeno, v jakém časovém okamžiku by mělo k takové informaci dojít, ani jakým způsobem, lze dojít k závěru, že z hlediska účelu takové informace by k její realizaci nemělo dojít déle, než při samotném zahájení kontroly, a co do formy lze doporučit formu prokazatelnou. „Zároveň není bez zajímavosti, že tato povinnost inspektora není vázána na žádný konkrétní časový okamžik, když ZIP nestanovuje, že by informace musela být podána před zahájením kontroly, při jejím zahájení, nebo v konkrétní lhůtě od zahájení kontroly.“9)
Jakkoli se následující oprávnění odborové organizace, rady zaměstnanců nebo zástupce pro oblast BOZP nikterak nedotýká samotné činnosti orgánů inspekce práce, ke vztahu zaměstnavatele a těchto zástupců zaměstnanců je možno rovněž odkázat na ust. § 108 odst. 7 zákoníku práce, dle něhož „je zaměstnavatel povinen umožnit odborové organizaci a zástupci pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci při kontrolách orgánů, kterým přísluší výkon kontroly podle zvláštních právních předpisů, přednést své připomínky“.
Shromáždění podkladů
Za určitý milník v kontrolním procesu je možno označit i samotné shromáždění podkladů rozhodných k učinění si úsudku o tom, zda byl právní předpis porušen, či nikoliv, či vlastní okamžik, kdy inspektor o takovém porušení nabyl povědomí. Tento okamžik je zásadní pro určení zániku odpovědnosti za správní delikt, neboť již není podstatné, kdy byl protokol o kontrole vyhotoven či doručen, když judikatura dovodila, že právě získání povědomí o tom, že byl porušen právní předpis, je rozhodující pro následné určení toho, zda došlo k zániku odpovědnosti za správní delikt, či nikoliv.
„Správní orgán se dozví o porušení cenových předpisů (§ 17 odst. 4 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách) dnem, kdy soustředí onen okruh poznatků, informací a důkazních prostředků, z nichž lze na spáchání deliktu usoudit. Není rozhodující, zda v tento den již byl zpracován kontrolní protokol, ani zda tyto poznatky byly analyzovány a posouzeny se závěrem, že delikt byl spáchán a kým.“10)
Ve vztahu ke zmiňovanému zániku odpovědnosti je třeba doplnit, že od určení okamžiku, kdy se správní orgán dozvěděl o možném spáchání správního deliktu, se odvíjí tzv. subjektivní lhůta pro zánik odpovědnosti za správní delikt, která je např. v zákoně o inspekci práce formulována v ust. § 36 odst. 2, kde je zakotveno, že „odpovědnost právnické osoby za správní delikt zaniká, jestliže o něm správní orgán nezahájil řízení do 1 roku ode dne, kdy se o něm dozvěděl“. Jak plyne z předchozího odstavce, určení tohoto okamžiku procházelo určitým vývojem, když i dřívější judikatura Nejvyššího správního soudu tento okamžik spojovala právě zpravidla s okamžikem vyhotovení protokolu o výsledku kontroly11).
Současný výklad tohoto pojmu však směřuje k tomu, že správní orgán může mít dostatečné informace o tom, že mohlo dojít k porušení právních předpisů ještě dříve, než je vůbec kontrola zahájena, a to v případě orgánů inspekce práce např. u problematiky plnění oznamovacích povinností vyplývajících ze zákona o zaměstnanosti, když dostatečná informace o tom, že mohlo dojít k porušení právního předpisu, bude vyplývat již z informace Úřadu práce ČR, že příslušné oznámení od subjektu, jehož povinností bylo je učinit, neobdržel, aniž by takovou skutečnost bylo nezbytně nutné prokazovat kontrolním šetřením.
Právní předpisy citované v článku
(předpisy jsou vždy citovány ve znění pozdějších předpisů, pokud není výslovně uvedeno jinak)