Tento článek navazuje na první část a bude se tedy snažit popsat další milníky, které se mohou v kontrolním procesu objevit po shromáždění podkladů, kterým byl minulý článek zakončen. Jak již bylo zmíněno v předcházející části, předmětná problematika je nazírána optikou zákona o inspekci práce a zákona o zaměstnanosti jako speciálních předpisů ke kontrolnímu řádu.
Protokol o kontrole
V okamžiku, kdy má inspektor zajištěny všechny podklady, které jsou dle jeho názoru dostatečné k tomu, aby kontrolní zjištění spočívající jak v možném porušování právních předpisů, tak v případném konstatování, že kontrola žádné porušení neodhalila, bylo založeno na základě skutkového stavu, o němž nejsou důvodné pochybnosti, jak požaduje ust. § 9 písm. a) kontrolního řádu v návaznosti na subsidiární použití ust. § 3 správního řádu, nastává okamžik vyhotovení protokolu o kontrole.
Tento zásadní dokument je výsledkem zjištění, které vychází právě z činnosti vykonávané od počátku kontroly1) do posledního úkonu, který vyhotovení protokolu předcházel.
§ 12 kontrolního řádu (Protokol o kontrole): „(1) Protokol o kontrole obsahuje skutečnosti vztahující se k vykonané kontrole. Vždy však obsahuje alespoň ... g) poslední kontrolní úkon předcházející vyhotovení protokolu o kontrole a den, kdy byl tento kontrolní úkon proveden,...“
V případě posledního kontrolního úkonu se jedná o novou obligatorní náležitost protokolu o kontrole, když starý zákon o státní kontrole takovou povinnost neobsahoval. Tento poslední úkon může představovat relativně veliká skupina činností kontrolního orgánu, od výzvy k doložení doposud nepředloženého dokladu po vyrozumění adresované kontrolované osobě, že již žádné doklady požadovány nebudou, či výzvu adresované osobě povinné, vrácení podkladů kontrolované osobě apod. Můžeme se setkat i s názory, že za takový úkon lze považovat i posouzení předložených dokladů, nicméně autoři jsou toho názoru, že v takovém případě se tento „tvrzený úkon“ neodvíjí od reálně prokazatelného okamžiku, když může sloužit pouze k potenciálnímu zastření možné nečinnosti kontrolního orgánu, resp. inspektora, který pro celé provedení kontroly není vázán žádnou lhůtou právě až do okamžiku od provedení posledního kontrolního úkonu, jak bude uvedeno dále.
Tento úkon musí být uveden spolu se dnem, kdy byl realizován, když důležitost tohoto okamžiku se projevuje zejména v zakotvení lhůty pro vyhotovení protokolu o kontrole, která se odvíjí právě od tohoto okamžiku.
§ 12 kontrolního řádu: „(2) Protokol o kontrole se vyhotoví ve lhůtě 30 dnů ode dne provedení posledního kontrolního úkonu, ve zvláště složitých případech do 60 dnů.“
Jak je možné vidět z dikce tohoto ustanovení, jedná se o alespoň co do délky a povahy lhůty o obdobnou úpravu, jakou stanovuje správní řád ve svém ust. § 71 odst. 3 pro vydání rozhodnutí ve správním řízení, když její počátek je stanoven odlišně od okamžiku rozhodného pro běh lhůty pro vydání rozhodnutí.
§ 71 správního řádu: „(3) Pokud nelze rozhodnutí vydat bezodkladně, je správní orgán povinen vydat rozhodnutí nejpozději do 30 dnů od zahájení řízení, k nimž se připočítává doba a) až 30 dnů, jestliže je zapotřebí nařídit ústní jednání nebo místní šetření, je-li třeba někoho předvolat, někoho nechat předvést nebo doručovat veřejnou vyhláškou osobám, jimž se prokazatelně nedaří doručovat, nebo jde-li o zvlášť složitý případ,...“
I přes to, jak je tato lhůta zakotvena, jedná se o lhůtu pořádkovou a její porušení nebude mít bez dalšího vliv na zákonnost kontroly, resp. případně na kontrolní zjištění, která byla v protokolu o kontrole uvedena. „Lhůta pro vyhotovení protokolu o kontrole je lhůtou pořádkovou (podobně jako lhůta pro vydání rozhodnutí ve správním řízení podle správního řádu), její případné nedodržení samo o sobě nemá za následek nezákonnost protokolu o kontrole, resp. kontroly jako takové. To neznamená, že by se tato lhůta neměla dodržovat, zvláště když je pro kontrolní orgán stanovena mnohem výhodněji než lhůta pro vydání rozhodnutí.“2)
Náležitosti protokolu
Jak již bylo naznačeno výše v některých citacích, kontrolní řád, na rozdíl od zákona o státní kontrole, nově stanovuje rovněž jednotlivé náležitosti kontrolního protokolu, které musí být při jeho vypracovávání ze strany inspektora respektovány, a to ve svém ust. § 12 odst. 1. Tyto náležitosti se dají seskupit do několika kategorií, jako jsou náležitosti identifikační (označení kontrolního orgánu a kontrolujícího; označení ustanovení právního předpisu vymezujícího pravomoc kontrolního orgánu k výkonu kontroly; označení přizvané osoby, včetně důvodu jejího přizvání; označení kontrolované osoby; označení předmětu kontroly), náležitosti časové (kontrolní úkon, jímž byla kontrola zahájena, a den, kdy byl tento kontrolní úkon proveden; poslední kontrolní úkon předcházející vyhotovení protokolu o kontrole a den, kdy byl tento kontrolní úkon proveden; datum vyhotovení), kontrolní zjištění, poučení a podpisy.
Identifikační náležitosti
V protokolu je samozřejmě třeba idenfitikovat kontrolní orgán, uvést jeho název a adresu, případně další informace specifikující konkrétní organizační složku kontrolního orgánu, která kontrolu prováděla. Identifikace kontrolního orgánu může též obsahovat i další kontaktní údaje (např. ID datové schránky) usnadňující případnou komunikaci pro kontrolovanou osobu.
V případě idenfitikace osob kontrolujících je třeba uvést titul, jméno a příjmení kontrolujícího nebo kontrolujících a idenfitikační údaj služebního průkazu, případně jiného dokladu používaného pro účely kontrolní činnosti v rámci struktury kontrolního orgánu, když tyto průkazy či doklady jsou používány primárně z důvodu možnosti prokázat totožnost kontrolovanou osobou.3) V případě orgánů inspekce práce se jedná o průkazy vyhotovované na základě zmocnění v ust. § 39 zákona o inspekci práce. Za situace, kdy je kontroly účastna i tzv. přizvaná osoba, je třeba v protokolu uvést i její označení včetně uvedení důvodu jejího přizvání.
Pokud jde o označení ustanovení právního předpisu, ze kterého vyplývá pravomoc kontrolního orgánu k provedení kontroly, pak u oblastních inspektorátů práce se jedná o ust. § 5 odst. 1 písm. a) zákona o inspekci práce a u Státního úřadu inspekce práce o ust. § 4 odst. 1 písm. f) téhož zákona, přičemž v oblasti zaměstnanosti je nutno dále nahlédnout do ust. § 126 odst. 1 a 3 zákona o zaměstnanosti.
Co se týká označení kontrolované osoby, to by mělo primárně vycházet z identifikačních údajů požadovaných v ust. § 18 odst. 2 správního řádu pro identifikaci fyzické osoby, v případě podnikající fyzické osoby nebo právnické osoby se bude jednat o obchodní firmu (u fyzické osoby jméno a příjmení, u právnické osoby název) a její sídlo zakotvené v živnostenském nebo obchodním rejstříku.
Předmět kontroly je pak jedinou identifikační náležitostí, která v sobě neskrývá označení žádného subjektu, když je jím míněna konkrétní oblast, kterou si kontrolní orgán vybral pro kontrolu (např. odměňování zaměstnanců). V závislosti na míře detailu se může jednat o velmi prosté vymezení předmětu kontroly relevantní právní úpravou, nebo i o velmi podrobné označení jednotlivých kontrolovaných oblastí. V případě kontrol vykonávaných orgány inspekce práce je obvyklé, že předmět kontroly je specifikován poměrně přesně, aby kontrolovaná osoba byla přesně informována o tom, v jakých konkrétních oblastech kontrola probíhala.
Časové náležitosti
V protokolu je třeba uvést konkrétní úkon, jímž byla kontrola zahájena, a den, kdy byl tento kontrolní úkon proveden, když by se vždy mělo jednat o úkon vyplývající z ust. § 5 odst. 2 kontrolního řádu.4) Jak již bylo zmíněno výše, se dnem zahájení kontroly není spojena žádná konkrétní lhůta, kterou by byl kontrolní orgán vázán, když délka kontroly a priori omezena není, jakkoli je třeba vycházet ze základních zásad činnosti správních orgánů a kontrolu nepřiměřeně neprodlužovat.
Jakkoli to kontrolní řád explicitně neuvádí, v rámci vymezení předmětu kontroly by mělo z hlediska právní jistoty kontrolované osoby dojít rovněž k vymezení kontrolovaného období, které lze rovněž považovat za časovou náležitost identifikující dobu, na kterou je kontrola zaměřena.
Jinak je tomu v případě identifikace posledního kontrolního úkonu jakožto okamžiku, od něhož začíná běžet lhůta pro vyhotovení protokolu. Vyjma potřebné určitosti tohoto kontrolního úkonu5), jak o něm bylo již hovořeno výše, je možno poznamenat, že nedůvodné nevydání protokolu ve stanovené lhůtě a nedůvodné prodlužování kontroly může být rovněž důvodem pro vznik odpovědnosti za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů. Dodržení stanovené lhůty pak lze zkontrolovat podle posledního časového údaje, jímž je vyhotovení protokolu.
Kontrolní zjištění
Nejzásadnější součástí protokolu jsou bezesporu kontrolní zjištění, jejichž cílem je popis skutečného stavu věci zjištěného inspektory a jeho porovnání se stavem, který by dle kontrolovaných právních předpisů existovat měl. V případě, kdy se skutečný stav věci odlišuje od povinností stanovených právními předpisy, je povinností inspektora v protokolu tento rozdíl popsat a kvalifikovat zjištěné jednání kontrolované osoby ve vztahu k relevantním právním předpisům.
Smyslem této náležitosti protokolu tak není pouze pojmenování toho, co bylo při kontrole zjištěno, ale rovněž toho, čeho se tím kontrolovaná osoba dopustila, resp. jaké povinnosti stanovené právními předpisy porušila. Vedle věcného popisu kontrolního zjištění nelze opomenout ani časové vymezení protiprávního jednání. Neméně důležitý pak je i popis podkladů, z nichž inspektor ve svém závěru vycházel. Pokud kontrolní zjištění neodpovídá těmto kritériím, zpravidla bude velmi jednoduše napadnutelné pro svou nepřezkoumatelnost, která by měla být konstatována již v samotném námitkovém řízení. Za situace, kdy by se tak nestalo, však takový protokol velmi obtížně obstojí v případném navazujícím správním řízení ve věci uložení možné sankce za porušení právních předpisů.
Z uvedeného vyplývá - a je třeba to zdůraznit, že protokol o kontrole je skutečně pouze aktem, v němž je posuzován stav, který je, v porovnání se stavem, který by být měl, když se jím kontrolované osobě neukládají žádné povinnosti, ani neodebírají žádná práva. Jak plyne i z judikatury správních soudů (jakkoli primárně směřuje do hodnocení rozhodnutí o námitkách), nejde o rozhodnutí ve smyslu ust. § 67 a násl. správního řádu.6) Z pohledu přezkumu zákonnosti kontroly by kontrolní zjištění měla odpovídat jak vymezenému předmětu kontroly, tak kontrolovanému období.
Poučení
Poučení, obdobně jako v případě správního rozhodnutí, obsahuje informace o možných opravných prostředcích, v případě protokolu tedy o možnosti podat námitky, a to obvykle do 15 dnů ode dne doručení protokolu kontrolované osobě, když je v dispozici inspektora stanovit lhůtu delší. Poučení by z hlediska komplexnosti informací pro kontrolovanou osobu mělo rovněž obsahovat informaci o tom, že podle ust. § 13 odst. 2 kontrolního řádu se námitky podávají písemně, musí z nich být zřejmé, proti jakému kontrolnímu zjištění směřují, a musí obsahovat odůvodnění nesouhlasu s tímto kontrolním zjištěním.
Podpisy
Protokol o kontrole podepisuje kontrolující, jímž je každá osoba pověřená k provedení kontroly. V případě kontrol v oblasti inspekce práce by měl být protokol podepsán všemi inspektory, kteří se na výkonu kontroly fakticky podíleli.
Doručování protokolu
Jak stanovuje ust. § 12 odst. 3 kontrolního řádu, jeden stejnopis protokolu o kontrole je kontrolní orgán povinen doručit kontrolované osobě. Ust. § 8 písm. i) zákona o inspekci práce, ve znění účinném do 30. 4. 2014, stanovovalo povinnost inspektora seznámit kontrolovanou osobu s obsahem protokolu a předat jí jeho stejnopis. Od 1. 5. 2014 je tato povinnost nahrazena pouze úpravou kontrolního řádu, který již nehovoří o seznámení s protokolem a předání stejnopisu, ale pouze o doručení stejnopisu. To v praxi umožňuje doručovat protokol o kontrole, podobně jako ostatní písemnosti vyhotovené správním orgánem, postupy stanovenými ust. § 19 a násl. správního řádu, tedy obvykle prostřednictvím datové schránky, pokud ji kontrolovaná osoba má zřízenu, nebo prostřednictvím provozovatele poštovních služeb u osob, které datovou schránkou nedisponují, případně osobně, pokud je to možné.
Srovnej Závěr č. 93 poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu - Počítání lhůty podle § 17 odst. 4 zákona o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů: „Na počítání lhůty podle § 17 odst. 4 zákona o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů se nevztahuje pravidlo pro počítání času uvedené v § 40 odst. 1 písm. c) správního řádu. Nepřihlásí-li se do datové schránky osoba, která má s ohledem na rozsah svého oprávnění přístup k dodanému dokumentu, ve lhůtě 10 dnů ode dne, kdy byl dokument dodán do datové schránky, považuje se tento dokument za doručený posledním dnem této lhůty, a to i v případě, že připadne konec lhůty na sobotu, neděli nebo svátek.“
Tato právní úprava však samozřejmě nebrání tomu, aby k seznámení s protokolem došlo i v současné době, pokud je to s ohledem na charakter porušení vhodné (např. pokud inspektor považuje za vhodné kontrolované osobě podat k některým porušením určité vysvětlení z hlediska výchovné a preventivní funkce kontroly).
Dílčí protokol
Jestliže ve většině případů je protokol o kontrole zásadním a výsledným dokumentem v procesu kontroly, je možné představit si v praxi situaci, kdy bude v průběhu kontrolního procesu vhodné vyhotovit protokol dílčí, jak to ostatně také předpokládá i ust. § 8 písm. b) zákona o inspekci práce7), avšak za předpokladu, že došlo k ústnímu oznámení rozhodnutí o zákazu dle ust. § 7 odst. 1 písm. f) téhož zákona. Zde má tedy dílčí protokol svoji oporu ve speciálním zákoně, nicméně i „částečný“, „průběžný“, „dílčí“ protokol, tedy svojí povahou nikoliv protokol „konečný“, je v rámci kontrolního procesu jistě přípustný, což může být z mnoha důvodů (kontrolované období, široký předmět kontroly) praktické.
Jak uvedl například Městský soud v Praze: „Zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, neukládá kontrolnímu orgánu povinnost pořídit o kontrolních zjištěních vždy pouze jeden protokol. Z řady důvodů může být vhodnější, aby kontrolní orgán pořídil z téže kontroly více protokolů, přičemž každý z nich může zachycovat kontrolní zjištění ve vztahu k jinému kontrolovanému období či jinému dílčímu předmětu kontroly.“8) Jisté úskalí samozřejmě představuje fakt, že každý z takto pořízených protokolů musí splňovat náležitosti popsané výše a proti každému z nich bude možné využít podání námitek ve smyslu ust. § 13 kontrolního řádu. Zde je však nutné upozornit na skutečnost, že zatímco tedy zákon o inspekci práce pojem „dílčí protokol“ zná, kontrolní řád tento pojem neobsahuje.
Zákaz činnosti
De facto se jedná o takovou fázi, či spíše činnost, kdy dochází prostřednictvím ústního a následně i písemného úkonu k situaci, kdy je některá z činností či všechny činnosti kontrolované osoby zakázána, a to až do doby, než odpadnou důvody, které byly příčinou takového jednání kontrolního orgánu. Stejně tak může být kontrolované osobě nařízeno, aby všechny osoby, jejichž bezpečnost je bezprostředně ohrožena, opustily daný objekt kontroly. V oblasti inspekce práce nalezneme oporu pro takové omezení kontrolované osoby v ust. § 7 odst. 1 písm. f) zákona o inspekci práce.
§ 7 odst. 1 zákona o inspekci práce: „... f) vydat rozhodnutí o zákazu
- používání objektů, pracovišť, výrobních, pracovních prostředků nebo zařízení, pracovních nebo technologických postupů, látek nebo materiálů, vykonávání prací nebo činností, které bezprostředně ohrožují bezpečnost zaměstnanců nebo dalších fyzických osob zdržujících se s vědomím kontrolované osoby v jejích prostorech, a to až do doby odstranění závady, ... za tím účelem mohou nařídit, aby přítomné fyzické osoby ihned opustily prostory, ve kterých je bezprostředně ohrožena jejich bezpečnost. Vyžaduje-li to nebezpečí hrozící z prodlení, lze rozhodnutí oznámit ústně; odvolání nemá odkladný účinek. Jestliže bylo rozhodnutí oznámeno ústně, musí jej inspektor uvést v dílčím protokolu [§ 8 písm. b)]. Rozhodnutí o vydaném zákazu musí být oznámeno kontrolované osobě písemně bez zbytečného odkladu po dni oznámení ústního rozhodnutí,
- práce přesčas, práce v noci, práce zaměstnankyň a mladistvých zaměstnanců, je-li vykonávána v rozporu se zvláštním právním předpisem, práce přesčas vykonávané podle § 93a zákoníku práce,...“
Pokud k takovému vydání zákazu dojde, jedná se o zásadní zásah do činnosti kontrolované osoby, který jí samozřejmě může způsobit nemalou majetkovou ztrátu, proto je nutné, aby následný písemný zákaz, který je vydáván po zákazu ústním, splňoval všechny náležitosti, které jsou kladeny na správní rozhodnutí v ust. § 68 správního řádu9), neboť ve své podstatě zasahuje do práv kontrolované osoby a stanovuje jí povinnost (ať již něco strpět či něco konat).
Viz rozsudek Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 38 Ad 22/2010: „Ze znění výroků prvoinstančního rozhodnutí inspektora a rozhodnutí žalovaného totiž nelze jednoznačně dovodit, zda se vydaný zákaz vztahuje prostorově na celý sklad hutního materiálu nebo jen na střechu a část skladu pod odkrytou částí střechy, neboť formulace výroku ve vztahu k místnímu určení zákazu ‘používání provozu skladu a zároveň staveniště v místě rekonstrukce střechy skladu’ připouští s ohledem na svou obecnost různé výklady, neboť není zřejmé, o jaké konkrétní místo rekonstrukce střechy skladu se vlastně jedná, ... Podstatnější však je, že z výroku napadeného rozhodnutí žalovaného nejde dovodit, jaké konkrétní závady jsou žalobcem vlastně vytýkány, které konkrétní závady má odstranit, aby také pominuly účinky předmětného zákazu. ... Žalovaný ve výroku napadeného rozhodnutí jen uvádí, že vytýkané závady jsou uvedeny v dílčím protokolu ze dne 25. 11. 2008 a z těchto závad má jít o ty závady, které bezprostředně ohrožují bezpečnost fyzických osob. Krajský soud se ztotožňuje s názorem žalobce, že takto uvedený obecný popis závad není dostatečně jasný a srozumitelný, přičemž je nepřípustné, aby výrok rozhodnutí, kterým se žalobci ukládají povinnosti, odkazoval na jinou listinu, která není nedílnou součástí napadeného rozhodnutí. Uvedeným postupem, kdy žalovaný v napadeném rozhodnutí poukázal na závěry dílčího protokolu ze dne 25. 11. 2008, aniž by tento byl alespoň nedílnou jeho součástí, a jiným způsobem závady vytýkané žalobci nekonkretizoval, porušil žalovaný ust. § 68 odst. 2 správního řádu...“
V kontextu uvedeného je tedy zřejmé, že v případě, pokud by došlo následně ke zpochybnění, resp. zrušení zákazu činnosti jako takového (ať již nadřízeným orgánem či soudem, neboť zákaz činnosti je ze své podstaty možné napadnout žalobou u správního soudu), jednalo by se o naplnění prvotního předpokladu, aby se kontrolovaná osoba dožadovala následně náhrady škody způsobené nesprávným úředním postupem10), samozřejmě při splnění dalších podmínek stanovených příslušným zákonem.
Právní předpisy citované v článku
(předpisy jsou vždy citovány ve znění pozdějších předpisů, pokud není výslovně uvedeno jinak)