Problematické otázky u § 78 zákona o zaměstnanosti

Pro základní orientaci v problematice je vhodné uvést následující ustanovení zákona o zaměstnanosti, která se k dané problematice vztahují.

Ust. § 78 zákona o zaměstnanosti

(10) Poskytnutý příspěvek nebo jeho poměrnou část je zaměstnavatel povinen prostřednictvím Úřadu práce ve stanovené lhůtě odvést do státního rozpočtu, jestliže mu byl na základě nesprávných údajů vyplacen neprávem nebo v nesprávné výši; obdobně je zaměstnavatel povinen vrátit příspěvek v případě, že mu byl poskytnut v období 12 měsíců přede dnem nabytí právní moci rozhodnutí o uložení pokuty za umožnění výkonu nelegální práce podle § 5 písm. e) bodu 3. Nesplnění těchto povinností je porušením rozpočtové kázně.

Ust. § 14 odst. 5 zákona o rozpočtových pravidlech

(5) Na rozhodnutí podle odstavce 4 se nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání.

Ust. § 65 soudního řádu správního

(1) Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, (dále jen „rozhodnutí“), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.

První komentovaný rozsudek¹⁾, jehož autorem je Nejvyšší správní soud, se vztahoval k situaci, kdy byl stěžovatel v pozici zaměstnavatele zaměstnávajícího na chráněných pracovních místech více než 50% osob se zdravotním postižením. V rámci jeho dlouholeté činnosti v této oblasti mu byl dlouhodobě také úřadem práce poskytován příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením podle § 78 zákona o zaměstnanosti.

Za účelem kontroly dodržování podmínek čerpání prostředků státního rozpočtu podle zákona o zaměstnanosti a pro uplatňování sankcí při porušení rozpočtové kázně byla u zaměstnavatele provedena následně kontrola v režimu zákona o finanční kontrole a zákona o státní kontrole (dnes již nahrazen kontrolním řádem²⁾ ), když předmětem kontroly bylo zejména hospodaření s předmětným příspěvkem za období roku 2011. Kontrola byla uzavřena protokolem z kontroly, kde byla konstatována nesprávnost poskytnutého příspěvku, když tento byl poskytnut ve vyšší částce.

Jakkoliv byly proti závěrům v protokolu uvedeným podány námitky, nebylo jim rozhodnutím o námitkách vyhověno, když takové rozhodnutí není dále přezkoumatelné ve správním soudnictví. „Rozhodnutí o námitkách podle § 18 zákona ČNR č. 552/1991 Sb., o státní kontrole (zde: vydané při kontrole čerpání dotace na odstranění ekologických škod způsobených povodní), není úkonem správního orgánu zakládajícím, měnícím, rušícím nebo závazně určujícím práva nebo povinnosti, a jde tak o úkon vyloučený ze soudního přezkumu podle § 70 písm. a) s. ř. s.“³⁾ Následně stěžovatel neuspěl s žalobou proti tomuto rozhodnutí, když tato byla krajským soudem odmítnuta z důvodu výše uvedeného a označena za nepřípustnou podle § 70 písm. a) soudního řádu správního, čemuž následně přisvědčil i Nejvyšší správní soud.

Důsledkem zjištění konstatovaného v protokolu bylo následně vydání výzvy žalovaným k vrácení přeplatku na poskytnutém příspěvku za 2. čtvrtletí roku 2011 ve stanovené výši, když proti této výzvě co do částky 207 668 Kč podal stěžovatel žalobu, kterou krajský soud napadeným usnesením odmítl s tím, že výzva není správním rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., a žaloba je proto nepřípustná podle § 70 písm. a) soudního řádu správního. Zásadní argumentací stěžovatele pro podání kasační stížnosti proti uvedenému usnesení byla skutečnost, že dle jeho názoru městský soud směšuje ve svém rozhodnutí dvě různé povinnosti, a to povinnost vrátit přeplatek na příspěvku dle zákona o zaměstnanosti a vedle toho povinnost k odvodu za porušení rozpočtové kázně, když až v důsledku porušení primární povinnosti se příjemce příspěvku dopouští porušení rozpočtové kázně a vzniká mu povinnost sekundární – k odvodu za porušení rozpočtové kázně.

Autoritativní zjištění přeplatku a stanovení lhůty jsou nezbytnými předpoklady pro vznik právní povinnosti k vrácení přeplatku, která však může být uložena až na základě protokolu o kontrole s následně vydanou výzvou podle § 78 odst. 10 zákona o zaměstnanosti. Prostřednictvím těchto dvou institutů dochází k závaznému založení takových povinností subjektu, které již představují zásadní zásah do jeho práv a povinností, a výzva k vrácení přeplatku de facto je posledním úkonem správního orgánu, který završuje naplnění všech zákonných předpokladů pro vznik povinnosti a jako taková musí být podrobena soudnímu přezkumu, neboť v opačném případě by zůstaly závěry obsažené v kontrolním protokole nepřezkoumané a nepřezkoumatelné.

Jak tedy vyplývá z výše uvedeného, podstatou v dané věci je otázka, zda výzva k vrácení přeplatku vydaná v souladu s § 78 odst. 10 zákona o zaměstnanosti je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., a podléhá tak přezkumu ve správním soudnictví, když podle § 65 odst. 1 s. ř. s. je k žalobě oprávněn (aktivně legitimován) ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (dále jen „rozhodnutí“). Pokud se o takový úkon nejedná, je pak tento podle § 70 písm. a) s. ř. s. ze soudního přezkumu vyloučen a žaloba je odmítnuta.

Pro posouzení této otázky je nutné vyjít mimo jiné z toho, že přeplatek může být po příjemci příspěvku požadován pouze v případě, jsou-li kumulativně naplněny dvě podmínky, a to pokud byl příspěvek vyplacen neprávem či v nesprávné výši a zároveň, jestliže byla zaměstnavateli stanovena lhůta k vrácení příspěvku, když zjištění těchto skutečností vyplyne z procesu kontroly, která je provedena na základě zákona o finanční kontrole a kontrolního řádu.⁴⁾ „Nelze ve světle uvedeného souhlasit se stěžovatelem ani s žalovaným, že povinnost k odvodu (vrácení) přeplatku vzniká ze zákona. Zákon o zaměstnanosti totiž pouze stanoví podmínky, za nichž tato povinnost vzniká. Lze naopak přisvědčit stěžovateli, že výzva k vrácení přeplatku je završením postupu správního orgánu, vedoucího ke stanovení povinnosti k vrácení přeplatku. Až v důsledku tohoto úkonu vzniká zaměstnavateli povinnost. Výzvu tedy není možné posuzovat izolovaně jako procesní úkon správního orgánu, kterým, jak uvedl městský soud, pouze informuje příjemce dotace o povinnosti vrátit přeplatek, ale je nutno na tento úkon správního orgánu pohlížet jako na ukončení procesního postupu, jehož cílem je zjištění, zda příjemci byl příspěvek vyplacen po právu a ve správné výši. Zákon o zaměstnanosti ve shora citovaném ustanovení § 78 odst. 10 nestanoví explicitně formu, jakou má být zaměstnavateli stanovena lhůta. Bez ohledu na zvolenou formu však nelze pochybovat o tom, že úkon správního orgánu vedoucí ke stanovení lhůty k vrácení přeplatku v sobě implicitně zahrnuje závěr (zpravidla zjištěný formou kontroly) o tom, že příspěvek byl příjemci vyplacen ve výši, na níž, byť v části, nemá z různých právních důvodů nárok.“

V rámci uvedeného lze tedy dospět k závěru, že výzvu k vrácení přeplatku jako úkon učiněný ve smyslu § 78 odst. 10 zákona o zaměstnanosti je nutno považovat za rozhodnutí sui generis, mimo jiné i z důvodu možnosti obrany proti kontrolním zjištěním jako podkladům pro vrácení přeplatku, kde bude prvoinstančním správním orgánem krajská pobočka Úřadu práce ČR, když o odvolání, jako o řádném opravném prostředku ve smyslu § 81 odst. 1 správního řádu bude ve smyslu § 5 odst. 2 zákona o Úřadu práce ČR rozhodovat Ministerstvo práce a sociálních věcí. I taková výzva správního orgánu může naplňovat jak materiální znaky rozhodnutí podle § 65 s. ř. s., zakládá-li, mění, ruší nebo závazně určuje práva nebo povinnosti stěžovatele, tak rovněž znaky jiného úkonu správního orgánu, jímž je zasahováno do jeho práv podle § 82 soudního řádu správního.

Odmítnutí možnosti jakékoli obrany proti výzvě, která stěžovateli ukládá povinnost a jejíž neuposlechnutí má pro něj negativní důsledky (zahájení řízení o možném porušení rozpočtové kázně, nemožnost žádat o příspěvek), by ve svém důsledku popíralo zásadu spravedlivého procesu. Taková situace by navíc negovala zásadu presumpce správnosti správních aktů, protože rozhodnutí o poskytnutí dotace stěžovateli v určité výši nebylo kontrolním protokolem zrušeno ani změněno a protože jiný úkon správního orgánu ohledně předmětného příspěvku nebyl vydán, muselo by současně být pro stěžovatele nadále závazné rozhodnutí o poskytnutí dotace. Není podstatné, že zákon o zaměstnanosti nepředpokládá vedení formálního správního řízení, neboť se jedná o faktický úkon, který ve své podstatě zakládá povinnosti stěžovatele k vrácení přeplatku ve stanovené lhůtě a dochází jeho prostřednictvím k zásahu do sféry veřejných subjektivních práv stěžovatele.

Druhou otázku související také s problematikou § 78 zákona o zaměstnanosti, která je předmětem tohoto článku, musel v návaznosti na odlišný přístup senátů Nejvyššího správního soudu řešit rozšířený senát tohoto soudu.⁵⁾

Ve své podstatě šlo o situaci, kdy se stěžovatelka domáhala zrušení usnesení Krajského soudu v Brně, kterým byla odmítnuta její žaloba proti rozhodnutí žalovaného správního orgánu, kdy výrokem II. nebyl stěžovatelce podle § 78 odst. 6 písm. b) zákona o zaměstnanosti poskytnut příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením za 2. čtvrtletí roku 2008 ve výši 721 443 Kč, přičemž odvolání proti tomuto rozhodnutí bylo zamítnuto. Krajský soud napadeným usnesením rozhodnutí žalovaného posoudil jako úkon správního orgánu, jehož přezkoumání vylučuje zvláštní zákon. Tím je § 14 odst. 5 rozpočtových pravidel stanovící, že na rozhodnutí o poskytnutí dotace se obecné předpisy o správním řízení nevztahují a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání. Dále odkázal na jiný rozsudek Nejvyššího správního soudu, dle jehož závěrů jsou příspěvky poskytované na základě dohody o vymezení chráněného pracovního místa podřízeny rozpočtovým pravidlům a mají tak charakter dotace, na jejíž poskytnutí není právní nárok.

Argumentace stěžovatelky spočívala mimo jiné zásadně na tom, že výše zmiňovaný rozsudek ve věci Solidwerk⁶⁾ má jinou podstatu, protože tam byl předmětem sporu příspěvek poskytnutý na základě dohody o vymezení chráněného pracovního místa podle § 75 zákona o zaměstnanosti, zatímco v nyní posuzované věci jde o příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením podle § 78 uvedeného zákona, kdy tento příspěvek je při splnění stanovených podmínek nárokový, což vyplývá ze znění zákona, který hovoří o „poskytování příspěvku“ a o tom, že zaměstnavateli „náleží“.⁷⁾ Rozpočtová pravidla na danou věc nedopadají.

Neboť věc byla odlišně v obdobných případech posuzována různými senáty Nejvyššího správního soudu, přistoupil rozšířený senát v rámci své pravomoci vyplývající z § 17 soudního řádu správního⁸⁾ k rozhodnutí předložené otázky ohledně věcného přezkumu rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením. V návaznosti na rozdílnou rozhodovací praxi byly předloženy k rozhodnutí rozšířenému senátu tři otázky, z nichž pro účely tohoto článku je nejdůležitější otázka první, která zněla následovně: Je rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením podle § 78 zákona o zaměstnanosti vyloučeno z přezkumu ve správním soudnictví? Je výluka ze soudního přezkumu podle § 14 rozpočtových pravidel týkající se rozhodnutí o poskytnutí dotace aplikovatelná i na rozhodnutí o dotacích, na které je právní nárok, a na rozhodnutí, kterými nebyla dotace přiznána? Otázka druhá by byla namístě pouze tehdy, pokud by rozšířený senát dospěl k závěru, že příspěvek podle § 78 zákona o zaměstnanosti je dotací ve smyslu rozpočtových pravidel.

Autoři článku se k problematice nárokovosti příspěvku na zaměstnávání osob se zdravotním postižením vyjadřovali již v říjnu 2014, když již v té době konstatovali, že: „Ust. § 78 odst. 1 zákona o zaměstnanosti pak zcela jednoznačně stanovuje, že ‘zaměstnavateli zaměstnávajícímu (...) se poskytuje příspěvek na podporu zaměstnávání těchto osob...’. Citované ustanovení dle soudu autorů vůbec nepřipouští pochybnost o tom, že se jedná o příspěvek nárokový, který, při splnění všech podmínek stanovených ust. § 78 zákona o zaměstnanosti není možno nepřiznat, přičemž ochrana tohoto práva by neměla být vyloučena ze soudního přezkumu, jak tomu ostatně doposud ani nebylo.“⁹⁾

Mimo jiné se zabýval rozšířený senát povahou samotného příspěvku, když konstatoval, že osoby se zdravotním postižením mají přirozeně obtížnější situaci při hledání vhodného zaměstnání. Stát se proto snaží řadou opatření jejich šance na trhu práce vyrovnávat a mnohdy osoby se zdravotním postižením či jejich zaměstnavatele cíleně zvýhodňuje, a to prostřednictvím nejrůznějších přímých i nepřímých podpor. Zákon o zaměstnanosti obsahuje základní úpravu v § 67 až § 84 s tím, že se těmto osobám poskytuje zvýšená ochrana na trhu práce prostřednictvím mnoha institutů, když zvýhodnění lze nalézt např. i v zákoně o daních z příjmů či např. zákoně o veřejných zakázkách. Posuzovaný příspěvek je jednoznačně motivačním opatřením, jehož účelem je stimulovat zájem podnikatelů o zaměstnávání osob se zdravotním postižením a kompenzovat případné snížené výnosy a zvýšené náklady z důvodu jejich zaměstnávání. Jedná se o účelovou dotaci podléhající rozpočtovým pravidlům.

Povaha posuzovaného příspěvku je jednoznačně nároková¹⁰⁾, svojí povahou odlišná od příspěvku na vytvoření chráněného místa dle § 75 zákona o zaměstnanosti (které je odvislé od uzavření dohody s úřadem práce), čemuž odpovídá i dikce předmětného § 78 zákona o zaměstnanosti („se poskytuje“, „vydá“ oproti dikci § 75 zákona o zaměstnanosti – „může“), když při splnění zákonných podmínek vzniká nárok na jeho vyplacení. Pokud tedy dojde k nepřiznání příspěvku, jedná se o zásah do právní sféry žadatele, který nemůže být ze soudního přezkumu vyloučen.

Současně bylo zkoumáno, zda musí být každý příspěvek svojí povahou dotací, a i pokud by byl tento příspěvek dotací, zda by se na něj vztahoval § 14 odst. 5 (dříve odst. 4) rozpočtových pravidel, který obecné předpisy o správním řízení a jejich soudní přezkum vylučuje pouze v případě vyhovění žádosti o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci.

Samozřejmě musel rozšířený senát vzít v potaz ústavní rámec soudní ochrany, když výluky ze soudního přezkumu proto mají být vykládány zužujícím způsobem. V pochybnostech má být přezkum umožněn, když uvedený princip je zásadní i pro další výklad § 14 odst. 5 (dříve 4) rozpočtových pravidel. Pro podstatu věci bude také rozhodné, kdy se bude jednat o jednostranný úkon orgánu moci výkonné, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, a závazně a autoritativně se dotýká právní sféry žalobce.

Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil či zrušil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se – podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil v jeho právní sféře. Jak uvedl tento soud: „aktivní žalobní legitimace v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.) bude dána vždy tehdy, pokud s ohledem na tvrzení žalobce není možné zjevně a jednoznačně konstatovat, že k zásahu do jeho právní sféry v žádném případě dojít nemohlo“.¹¹⁾

Z pohledu možnosti přezkoumávat dotaci pak budou vyloučeny situace, kdy došlo k poskytnutí dotace, když doslovný výklad rozpočtových pravidel tedy jednoznačně svědčí tomu, že výluka ze soudního přezkumu se vztahuje pouze na taková rozhodnutí. Pokud by byla situace opačná, resp. by došlo k částečnému nevyhovění, pak na takové „rozhodnutí“ se obecné předpisy o správním řízení vztahují a není vyloučeno jejich soudní přezkoumání (§ 14 odst. 5 a contrario). Je možné dovodit, že za určitých podmínek může rozhodnutí o neposkytnutí dotace citelně zasáhnout do právní sféry žadatele, pokud ten může se zřetelem k adekvátně pevnému právnímu prostředí, vytvořenému jednoznačnou právní úpravou a stabilizovanou rozhodovací praxí příslušných orgánů, opodstatněně očekávat konkrétní majetkový prospěch či jiný majetkový efekt.

Charakter dotace z hlediska nároku na její obdržení proto není pro výluku ze soudního přezkumu určující. Určující je jen pro rozsah samotného soudního přezkumu, neboť soudní přezkum negativních rozhodnutí o tzv. nenárokových dotacích je omezen na posouzení řádného procesu, který garantuje rovnou ochranu práv a rovné zacházení se všemi žadateli za obecným způsobem stanovených podmínek. Zjednodušeně řečeno žadatel nemá právo na „výsledek“, ale na „řádný proces“ s ním související. Ten je určen právními předpisy, podmínkami danými v dokumentech, na které právní tituly poskytnutí dotace odkazují, respektive základními procesními zásadami určujícími postup orgánů veřejné moci v právním státě, když tyto orgány nemohou zneužívat správního uvážení či porušovat zásadu legitimního očekávání.

Z hlediska projednávané problematiky a předmětu tohoto článku, a to zejména s přihlédnutím k § 78 zákona o zaměstnanosti je podstatný závěr Nejvyššího správního soudu: „Rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením dle § 78 zákona o zaměstnanosti je plně přezkoumatelné ve správním soudnictví (§ 65 odst. 1 s. ř. s.).“¹²⁾ Uvedené by bylo možné zřejmě konstatovat i za situace, kdy by byl uvedený příspěvek považován za dotaci, neboť nevyplacení části dotace pro nesplnění podmínek zasahuje do právní sféry příjemce a autoritativně určuje jeho práva a povinnosti ve vztahu k přislíbené dotaci, alespoň pokud jde o tu část, kterou se poskytovatel rozhodl nevyplatit. Z tohoto úhlu pohledu je i zde nárokový či nenárokový charakter dotace nepodstatný (blíže srov. cit. nález sp. zn. Pl. ÚS 12/14).

Právní předpisy citované v článku

(předpisy jsou vždy citovány ve znění pozdějších předpisů, pokud není výslovně uvedeno jinak)

• zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti
• zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech (rozpočtová pravidla)
• zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
• zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád)
• zákon č. 500/2004 Sb., správní řád