Kdo je osobou se zdravotním postižením dle zákona o zaměstnanosti

Zákon o zaměstnanosti ve svém ust. § 67 odst. 1 zakotvuje, že „fyzickým osobám se zdravotním postižením se poskytuje zvýšená ochrana na trhu práce“. Z důvodové zprávy k zákonu o zaměstnanosti lze zjistit, že „zohlednění zdravotního postižení jako funkční poruchy zdravotního stavu odpovídá mezinárodně uznávaným a používaným hlediskům, stejně jako hlavní zásada, že fyzickým osobám, které jsou zdravotně handicapovány, se při přístupu k zaměstnání i při zaměstnávání samém poskytuje zvýšená pomoc a péče“. Definice a úprava pro oblast zaměstnanosti je obsažena v tomto zákoně, ochranu v pracovněprávních vztazích zakotvuje zákoník práce.

Jinými slovy, ambicí zákonodárce bylo upravit snadnější podmínky při uplatnění osob se zdravotním postižením na trhu práce, a to ať již zavedením určitých povinností zaměstnavatele (plnění povinného podílu zaměstnávání osob se zdravotním postižením), nebo motivací zaměstnavatelů v rámci poskytování příspěvku na zřizování chráněných pracovních míst a příspěvku na zaměstnávání osob se zdravotním postižením, případně pracovními rehabilitacemi apod.

Kdo je osobou se zdravotním postižením

Definici toho, kdo se pro účely zákona o zaměstnanosti považuje za osobu se zdravotním postižením, nalezneme v ust. § 67 odst. 2 citovaného předpisu. Jedná se o tři kategorie osob:

1. osoby invalidní ve třetím stupni – též osoby s těžším zdravotním postižením¹⁾,
2. osoby invalidní v prvním nebo druhém stupni,
3. osoby zdravotně znevýhodněné.

Řádné vymezení toho, kdo může být považován za osobu se zdravotním postižením, pak má vliv na všechna další práva a povinnosti jak těchto osob samotných, tak zaměstnavatelů, kteří je zaměstnávají.

Osoby invalidní

Pro určení toho, kdo je osobou invalidní a v jakém stupni, je třeba nahlédnout do ust. § 39 zákona o důchodovém pojištění, dle něhož se o invaliditu jedná v případě, kdy pracovní schopnost pojištěnce klesla nejméně o 35 %, když následně jsou stanoveny jednotlivé kategorie invalidity tak, že „jestliže pracovní schopnost pojištěnce poklesla nejméně o 35 %, avšak nejvíce o 49 %, jedná se o invaliditu prvního stupně, nejméně o 50 %, avšak nejvíce o 69 %, jedná se o invaliditu druhého stupně, nejméně o 70 %, jedná se o invaliditu třetího stupně“.

V případě zákona o důchodovém pojištění rovněž nelze zapomenout na to, že výše citovaná úprava je účinná od 1. 1. 2010, když za osoby se zdravotním postižením je nutno nadále považovat osoby, které byly uznány plně invalidními (dnes stupeň tři), nebo částečně invalidními (dnes stupeň jedna a dva) podle zákona o důchodovém pojištění ve znění účinném do 31. 12. 2009 nebo podle zákona č. 100/1988 Sb., zákona č. 121/1975 Sb., zákona č. 101/1964 Sb. a vyhlášky č. 102/1964 Sb.

Ve vztahu k posuzování toho, zda fyzická osoba je, či není osobou se zdravotním postižením, a to z hlediska invalidity, pak nelze opomenout ust. § 67 odst. 6 zákona o zaměstnanosti, které stanovuje fikci v tom smyslu, že i osoby, které byly posouzeny orgánem sociálního zabezpečení jako nikoli invalidní, se považují za osoby se zdravotním postižením ve smyslu ust. § 67 odst. 2 písm. b) zákona o zaměstnanosti, a to po dobu 12 měsíců ode dne tohoto posouzení. Takové osoby jsou tedy ještě dalších 12 měsíců považovány za osoby se zdravotním postižením, ačkoli již fakticky jejich zdravotní stav tomuto hodnocení neodpovídá.

Osoby zdravotně znevýhodněné

Velmi zajímavou kapitolou pak jsou osoby zdravotně znevýhodněné. Ty jsou dle ust. § 67 odst. 3 zákona o zaměstnanosti definovány takto: „fyzická osoba, která má zachovánu schopnost vykonávat soustavné zaměstnání nebo jinou výdělečnou činnost, ale její schopnosti být nebo zůstat pracovně začleněna, vykonávat dosavadní povolání nebo využít dosavadní kvalifikaci nebo kvalifikaci získat jsou podstatně omezeny z důvodu jejího dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu,“ přičemž se nesmí jednat o osobu invalidní.

Dle ust. § 67 odst. 4 zákona o zaměstnanosti „se za dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav pro účely tohoto zákona považuje zdravotní stav, který podle poznatků lékařské vědy má trvat déle než jeden rok a podstatně omezuje tělesné, smyslové nebo duševní schopnosti, a tím i schopnost pracovního uplatnění“.

Kategorie osob se zdravotním znevýhodněním má poměrně složitý vývoj, když zákon o zaměstnanosti tuto obsahoval již ve svém znění účinném do 31. 12. 2011, nicméně zákonem č. 367/2011 Sb. došlo s účinností k 1. 1. 2012 k vypuštění tohoto statutu, když zákonodárce dospěl k závěru, že tato kategorie osob sice potřebuje určitou ochranu v rámci existujících základních pracovněprávních vztahů, nicméně není důvod pro její ochranu zákonem o zaměstnanosti, když tyto osoby mohou být dle důvodové zprávy k zákonu č. 367/2011 Sb. bez omezení zaměstnávány na tzv. otevřeném trhu práce.²⁾

Přechodným ustanovením k zákonu č. 367/2011 Sb. bylo stanoveno, že osoby se zdravotním znevýhodněním budou nadále do skončení platnosti rozhodnutí o jejich uznání osobami se zdravotním znevýhodněním a nejpozději do 1. 1. 2015 považovány za osoby se zdravotním postižením zakotvené v ust. § 67 odst. 1 písm. b) zákona o zaměstnanosti.³⁾

V rámci zákona č. 136/2014 Sb. však zákonodárce usoudil, že vyjmutí osob zdravotně znevýhodněných z ochrany zákona o zaměstnanosti bylo chybou, a proto je od 1. 1. 2015 tato kategorie osob se zdravotním postižením do zákona o zaměstnanosti včleněna znovu. Přechodné ustanovení pak k tomuto znovuzakotvení uvádí, že osoby, jež byly po dobu mezi 1. 1. 2012 a 31. 12. 2014 považovány za osoby se zdravotním postižením na základě rozhodnutí o uznání osobou zdravotně znevýhodněnou vydaného před 1. 1. 2012, budou od 1. 1. 2015 do skončení platnosti rozhodnutí považovány za osoby se zdravotním znevýhodněním ve smyslu zákona o zaměstnanosti účinného od 1. 1. 2015. Jinými slovy došlo k tomu, že osoby, které byly jako osoby zdravotně znevýhodněné uznány před 1. 1. 2012, a to na dobu delší než do 31. 12. 2014, byly po celou dobu považovány za osoby se zdravotním postižením pro účely zákona o zaměstnanosti a osoba, jejíž rozhodnutí bylo vydáno na dobu kratší než do 31. 12. 2014, např. do 31. 3. 2014, od tohoto data osobou se zdravotním postižením nebyla a musela po opětovném zakotvení žádat o uznání tohoto statutu znovu.

Vývojem prošel i způsob posuzování osoby se zdravotním znevýhodněním, když původně řízení o žádosti vedly úřady práce a od 1. 4. 2011 krajské pobočky Úřadu práce ČR, které však pouze přijímaly žádosti, následně o posouzení zdravotního stavu žádaly orgány sociálního zabezpečení, po dobu posuzování zdravotního stavu řízení přerušovaly, a po obdržení posudku na základě tohoto posudku rozhodly, tedy jejich činnost byla spíše administrativní. Od 1. 1. 2015 je tento proces zjednodušen, když celé správní řízení od převzetí žádosti do vydání rozhodnutí vedou orgány sociálního zabezpečení.

Prokazování statutu osoby se zdravotním postižením

Pokud jde o prokazování statutu osoby se zdravotním postižením, pak invalidita má být ve smyslu ust. § 67 odst. 5 písm. a) zákona o zaměstnanosti prokázána posudkem nebo potvrzením orgánu sociálního zabezpečení a zdravotní znevýhodnění dle písm. b) tohoto ustanovení potvrzením nebo rozhodnutím orgánu sociálního zabezpečení. Skutečnost však je nepoměrně bohatší, když prokázat statut osoby se zdravotním postižením lze dle Úřadu práce ČR mnoha rozličnými způsoby.

Co se týká posudku, pak podle ust. § 8 odst. 10 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení jsou orgány sociálního zabezpečení povinny vydat posuzované osobě stejnopis posudku týkajícího se posouzení invalidity nebo změny stupně invalidity, jehož náležitosti jsou zakotveny v prováděcí vyhlášce. Ve vztahu k zákonu o zaměstnanosti je zejména relevantní, že posudek mimo jiné obsahuje datum posouzení, den vzniku, změny nebo zániku invalidity, u osob invalidních ve třetím stupni případnou schopnost výdělečné činnosti za zcela mimořádných podmínek a dobu platnosti posudku v případě, že posuzovaná osoba není poživatelem invalidního důchodu. V případě fyzické osoby, která je invalidní ve třetím stupni, je pak v řadě případů pro aplikaci zákona o zaměstnanosti potřebné, aby z něj bylo možno zjistit, zda je tato schopna výdělečné činnosti za zcela mimořádných podmínek podle ust. § 39 odst. 4 písm. f) zákona o důchodovém pojištění.

Vzhledem k tomu, že posudek o zdravotním stavu, který pro všechny orgány sociálního zabezpečení rozhodující o dávkách důchodového pojištění vypracovávají lékaři posudkové služby ČSSZ, je předpokladem vydání rozhodnutí o přiznání invalidního důchodu, lze z těchto důvodů jako doklad o invaliditě akceptovat vedle samotného posudku nebo potvrzení orgánu sociálního zabezpečení také rozhodnutí o přiznání invalidního důchodu nebo rozhodnutí o zamítnutí žádosti o invalidní důchod, v jehož odůvodnění je uznání invalidity v konkrétním stupni konstatováno.

Je-li fyzické osobě vydáno rozhodnutí o zamítnutí žádosti o invalidní důchod z důvodu nesplnění podmínky potřebné doby pojištění, orgán sociálního zabezpečení následně její zdravotní stav z vlastního podnětu nepřezkoumává. Toto rozhodnutí lze pro účely zaměstnanosti akceptovat po dobu platnosti posudku, tj. většinou po dobu 3 let. Pokud fyzická osoba tento posudek, popřípadě rozhodnutí z jakéhokoliv důvodu nemá, může požádat orgán sociálního zabezpečení o kopii posudku, případně o potvrzení o tom, že zdravotní stav fyzické osoby byl posouzen jako invalidita v konkrétním stupni.

Po uplynutí doby platnosti posudku musí být zdravotní stav fyzické osoby znovu posouzen v rámci kontrolní lékařské prohlídky, která může být okresní správou sociálního zabezpečení provedena buď na základě podnětu Úřadu práce ČR, nebo na základě žádosti fyzické osoby. O výsledku této prohlídky zašle okresní správa sociálního zabezpečení informaci formou posudku tomu, kdo k jejímu provedení dal podnět nebo o ni požádal.

Skutečnost, že fyzická osoba je osobou invalidní v konkrétním stupni, je možno prokázat rovněž potvrzením orgánu sociálního zabezpečení, když za potvrzení lze považovat i výpis ze záznamu z jednání o posouzení zdravotního stavu, pokud fyzické osobě ještě nebyl vydán posudek, oznámení o posledním zvýšení invalidního důchodu, případně potvrzení držitele poštovní licence o výplatě invalidního důchodu, kontrolní útržek poštovní poukázky nebo výpis z účtu vedeného u banky, na kterém budou nerelevantní údaje zabarveny nebo jiným způsobem zneviditelněny.

Judikatura

Výše uvedené vymezení toho, kdo je ve smyslu zákona o zaměstnanosti osobou se zdravotním postižením, je úplné, žádná jiná fyzická osoba, která není osobou invalidní nebo osobou se zdravotním znevýhodněním, za osobu se zdravotním postižením být považována nemůže. Toto konstatování se vztahuje jednak na cizince, kteří musí být rovněž posouzeni českými orgány ve smyslu českých právních předpisů, byť by byli posouzeni orgánem obdobným ve své zemi, a rovněž na osoby, které jsou považovány za osoby s určitým zdravotním omezením ve smyslu jiných právních předpisů, jak bude podrobněji popsáno dále.

Posouzení zdravotního stavu podle jiného předpisu

Problematikou posuzování osob se zdravotním postižením a uznatelností tohoto statutu⁴⁾ se zabýval Nejvyšší správní soud např. v rozsudku sp. zn. 4 Ads 59/2011, ze dne 19. 1. 2012, když se jednalo o řízení, v němž se jeho účastník, obchodní společnost, domáhal toho, že jeho zaměstnanec, jehož zdravotní stav byl posouzen dle tehdy účinného zákona o sociálním zabezpečení, je osobou se zdravotním postižením ve smyslu zákona o zaměstnanosti. Nejvyšší správní soud tedy v dané věci vycházel rovněž z ust. § 86 odst. 2 zákona o sociálním zabezpečení, ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí správních orgánů, podle něhož „občanům s těžkým tělesným, smyslovým nebo mentálním postižením, které podstatně omezuje jejich pohybovou nebo orientační schopnost, se poskytují podle druhu a stupně postižení mimořádné výhody, zejména v dopravě nebo při potřebě průvodce; těmto občanům s těžkým zdravotním postižením jsou přiznávány mimořádné výhody I. stupně, občanům se zvlášť těžkým zdravotním postižením jsou přiznávány mimořádné výhody II. stupně a občanům se zvlášť těžkým zdravotním postižením a potřebou průvodce jsou přiznávány mimořádné výhody III. stupně. Stupeň mimořádných výhod osvědčuje průkaz mimořádných výhod, a to I. stupeň průkaz TP, II. Stupeň průkaz ZTP a III. stupeň průkaz ZTP/P. Průkaz mimořádných výhod je veřejnou listinou“.

V rámci řízení před správními orgány se zaměstnavatel opakovaně dovolával předloženého „Výpisu ze záznamu o jednání LPS pro potřeby o OÚ/MÚ“, které proběhlo dne 29. 5. 2005, dle něhož byl zaměstnanec zaměstnavatele občanem těžce zdravotně postiženým ve smyslu ust. § 86 odst. 2 zákona o sociálním zabezpečení. Nejvyšší správní soud k tomu konstatoval, že „je nutno připustit, že tento doklad byl vydán lékařem Pražské správy sociálního zabezpečení v Praze 4, tedy orgánem sociálního zabezpečení, který byl též zákonem o zaměstnanosti s účinností do 30. 6. 2006 povolán k podávání posudků o zdravotním stavu pro vydání potvrzení nebo rozhodnutí orgánu sociálního zabezpečení o statusu osoby zdravotně znevýhodněné. Rozhodnutí bylo totiž zákonem č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení svěřeno okresním správám sociálního zabezpečení podle § 4 písm. a) bod 19, přičemž nutno připomenout, že podle § 6 odst. 2 téhož zákona vykonávala (a dosud vykonává) na území hlavního města Prahy působnost okresních správ sociálního zabezpečení Pražská správa sociálního zabezpečení. Tentýž orgán sociálního zabezpečení pak ve smyslu § 8 téhož zákona posuzoval mimo jiné zdravotní stav a pracovní schopnost občanů ve věcech sociálního zabezpečení, státní sociální podpory a sociální péče a za tím účelem svými lékaři posuzoval podle odst. 1 písm. g) uvedeného zákona též, zda jde o osobu zdravotně znevýhodněnou ve smyslu § 67 zákona o zaměstnanosti v tehdy platném znění. Posuzoval též pro účely přiznání mimořádných výhod (mimo jiné), zda jde o občana těžce zdravotně postiženého a druh a stupeň tohoto postižení [písm. h) citovaného ustanovení]. O samotném přiznání mimořádných výhod pak rozhodoval jiný orgán, konkrétně příslušný okresní úřad ve smyslu § 34 odst. 1 písm. e) zákona č. 114/1988 Sb. o působnosti orgánů ČSR v sociálním zabezpečení. Tato právní úprava byla platná v době vydání stěžovatelem předloženého výpisu. V současné době (i v době vydání rozhodnutí žalovaného) pravomoc rozhodnout o přiznání mimořádných výhod přísluší obecnímu úřadu s rozšířenou působností.“

Vedle časových sousledností, kdy Nejvyšší správní soud porovnával data posouzení zdravotního stavu zaměstnance, dále dospěl ve vztahu k tomu, zda předmětné posouzení odpovídá požadavku zákona o zaměstnanosti na doložení statusu osoby se zdravotním postižením, k závěru, že „požadovaný doklad nemůže představovat stěžovatelem předložený Výpis ze záznamu o jednání LPS pro potřeby OÚ/MÚ o tom, že posuzovaná osoba splňuje podmínky pro přiznání I. stupně mimořádných výhod uvedených v § 86 odst. 2 zákona o sociálním zabezpečení. (...) pak je nutno zdůraznit, že byl vydán pro účely přiznání zcela jiného nároku, konkrétně mimořádných výhod podle výše již citovaného ustanovení zákona o sociálním zabezpečení. (...) Mimořádné výhody byly zpravidla přiznávány osobám s postižením ortopedického, nervového nebo smyslového původu, u nichž bylo prokazatelné, že způsobovaly podstatné omezení pohybové schopnosti. (...) V každém případě však muselo jít o zdravotní postižení mající charakter dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu. První stupeň mimořádných výhod vyjádřený vydáním průkazu TP náležel občanům, kteří nemohou pro postižení hybnosti z důvodu především ortopedických, nervových a interních onemocnění delší dobu stát, zvláště v dopravních prostředcích a při osobním projednávání svých záležitostí na úřadech. Jedná se o občany s těžším postižením funkce jedné horní končetiny, např. stavy po amputaci či stavy s parézou, neboť těmto občanům se zpravidla obtížně cestuje v prostředku veřejné hromadné dopravy, neboť mají omezenou možnost přidržovat se. Dále se jedná o postižení jedné dolní končetiny na podkladě anatomické ztráty končetiny v rozsahu v příloze vyhlášky konkrétně uvedeném, nebo na podkladě dalších ortopedických nebo neurologických poruch. Druhý stupeň mimořádných výhod se pak přiznával pro větší a těžší postižení pohybových schopností, které znemožňují občanům nejen delší stání, ale i chůzi. Ze stěžovatelem předloženého Výpisu o záznamu vyplývá, že tento doklad sloužil jako podklad pro přiznání mimořádných výhod I. stupně. k tomu příslušným orgánem (okresním úřadem, resp. městským úřadem), jak již bylo vysvětleno výše. Tomu koresponduje zjištění, že posudek byl vyžádán pro potřeby OÚ/MÚ.“

Z výše uvedeného pak byl vyvozen závěr, že při porovnávání okruhu otázek, které je lékař okresní správy sociálního zabezpečení povinen zodpovědět v případě posouzení zdravotního stavu posuzované osoby pro přiznání mimořádných výhod, s otázkami, které řeší ve smyslu ust. § 67 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti pro uznání osoby zdravotně znevýhodněné, je nutno dospět k tomu, že tyto otázky se liší, když zdravotně znevýhodněnou osobou je fyzická osoba, která má zachovánu schopnost vykonávat soustavné zaměstnání nebo jinou výdělečnou činnost, ale její schopnost být pracovně začleněna, vykonávat dosavadní povolání nebo využít dosavadní kvalifikaci nebo kvalifikaci získat jsou podstatně omezeny z důvodu jejího dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu. Jakkoli se v obou situacích posuzuje zdravotní stav a výsledek posouzení je předpokladem uznání konkrétního statutu, tak přesto osoba, která byla pro přiznání mimořádných výhod uznána těžce zdravotně postiženou v I. stupni, nemusí být uznána bez dalšího osobou zdravotně znevýhodněnou pro účely pracovních předpisů.

Přezkoumatelnost rozhodnutí o neuznání osobou zdravotně znevýhodněnou

Vedle posuzování toho, jakou fyzickou osobu lze uznat za osobu se zdravotním postižením pro účely zákona o zaměstnanosti, se správní soudy zabývaly i problematikou přezkoumatelnosti řízení o žádosti o uznání osobou zdravotně znevýhodněnou ve smyslu ust. § 67 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti, když Nejvyšší správní soud dospěl v usnesení vydaném jeho rozšířeným senátem sp. zn. 6 Ads 109/2009, ze dne 19. 2. 2013, k závěru, že „rozhodnutí o odvolání proti neuznání za osobu zdravotně znevýhodněnou ve smyslu § 67 odst. 2 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, není vyloučeno ze soudního přezkumu podle ustanovení § 70 písm. d) soudního řádu správního“, když tento výsledek řízení vyšel rovněž z nálezu Ústavního soudu ČR sp. zn. Pl. ÚS 15/12, ze dne 15. 1. 2013.