Právo požární ochrany, 10. část - Dokumentace zdolávání požáru

I. Úvod

V úvodu série článků na téma práva požární ochrany jsme v článku „Zákon o požární ochraně - významné a aktuální novely a systematika zákona“¹⁾ informovali o takzvané „Vrbětické novele²⁾ “, kterou byl změněn zákon o požární ochraně. Obiter dictum doplňujeme, že na postu poslední novely tj. nejaktuálnější platné a účinné novely zákona o požární ochraně, vystřídala „Vrbětickou novelu“ úprava implementovaná zákonem č. 225/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Předmětná novela je součástí rozsáhlejší koncepční změny stavebního práva a do účinnosti vstoupila po cca půlroční legisvakanční době³⁾ dne 1. 1. 2018. Ze zásadnějších změn, které je vhodné zmínit, patří úprava povinností vztahujících se k nástupním plochám pro požární techniku. Nově je ustanoveno, že vlastník nebo uživatel nástupní plochy pro požární techniku je povinen ji označovat a udržovat v takovém stavu, aby bylo umožněno použití požární techniky. Dále došlo k rozšíření kompetencí Ministerstva vnitra, které se stalo dotčeným orgánem při posuzování zralosti projektů společného zájmu energetické infrastruktury, přičemž uplatňuje závazné stanovisko v společném územním a stavebním řízení pro stavby projektů společného zájmu energetické infrastruktury z hlediska požární ochrany. Podstatné jsou i změny v rozsahu státního požárního dozoru⁴⁾ a to i ve vztahu k výkonu státního požárního dozoru Ministerstvem vnitra⁵⁾. Bez významu pro právo požární ochrany není ani související změna správního řádu, která nově zavádí povinnost dotčenému orgánu⁶⁾ odůvodňovat⁷⁾ závazná stanoviska⁸⁾, což má rovněž přímý dopad do oblasti výkonu státního požárního dozoru v oblasti stavební prevence.

Zpět k „Vrbětické novele“ - tedy zákonu č. 229/2016 Sb. ze dne 15. června 2016, kterým se mění zákon č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu (zákon o zbraních), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, jenž je účinný od 1. 8. 2017. Na stránkách tohoto periodika byl Tomášem Neugebauerem tento novelizační počin označen jako „utajené“ zpřísnění požární bezpečnosti;⁹⁾ vzhledem k sice standardnímu, leč nepochybně zrychlenému přijetí lze novelu skutečně za částečně utajenou označit, nicméně nevelká povědomost u širší odborné veřejnosti je daní teleologické nutnosti co nejrychleji úpravu implementovat do práva požární ochrany a tím do právního řádu České republiky. Je pochopitelné, že v případě zrychlené normotvorby může dojít k drobných pochybením, které doufejme, bude možné zhojit při aplikační praxi. Pro tento článek je zásadní změna § 6b ZPO, který vstoupil na místo dnešní normativní úpravy obsažené v § 6c ZPO, jenž vymezuje, jaké oblasti podpůrně doplní podzákonný právní předpis. Kruciální změnou v oblasti dokumentace zdolávání požárů je nový správně-procesní postup, kdy orgán státního požárního dozoru obligatorně schvaluje dokumentaci zdolávání požárů či její změny.

II. Dokumentace zdolávání požáru

Základní charakteristiku samotného dokumentu označeného „dokumentace zdolávání požáru“ přináší § 34 vyhlášky o požární prevenci. Dle citovaného paragrafu platí, že dokumentaci zdolávání požárů tvoří operativní plán zdolávání požárů (dále též „operativní plán“) a operativní karta zdolávání požáru (dále též „operativní karta“), které upravují zásady rychlého a účinného zdolávání požárů a záchrany osob, zvířat a majetku v objektech právnických osob a podnikajících fyzických osob. Účelem dokumentace zdolávání požárů je vytvořit dokument pro jednotku požární ochrany, který by jí poskytl informace o objektech se zvýšeným požárním nebezpečím právnických osob a podnikajících fyzických osob takového druhu, že ji upozorní na ne zcela zřejmá nebezpečí nebo na možné komplikace při zásahu. Dokumentace zdolávání požárů se zpracovává pro objekty a prostory, ve kterých se provozují činnosti s vysokým požárním nebezpečím a v případě, že tak stanoví dokumentace požární ochrany zpracovaná na základě stanovení podmínek požární bezpečnosti, i pro další provozované činnosti se zvýšeným požárním nebezpečím. Dokumentace zdolávání požárů se zpracovává zejména na objekty zvýšeným požárním nebezpečím, kde jsou složité podmínky pro zdolávání požárů¹⁰⁾,¹¹⁾. Podrobněji se k účelu vyjadřuje Dr. Ing. Zdeněk Hanuška ve velice kvalitně zpracované a patrně i z toho důvodu nadčasové publikaci Metodický návod k vypracování dokumentace zdolávání požárů¹²⁾, ve které uvádí, že z účelu a definice dokumentace zdolávání požárů vyplývá, že se tento dokument nezpracovává na všechny objekty. Důvodem pro zpracování dokumentace zdolávání požárů je návrh na opatření z posouzení požárního nebezpečí činností nebo objektů se zvýšeným požárním nebezpečím podle zákona o požární ochraně. Samotná existence činností nebo objektů se zvýšeným požárním nebezpečím není automatickým důvodem pro zpracování dokumentace zdolávání požárů. Při posouzení požárního nebezpečí a návrhu, zda zpracovávat dokumentaci zdolávání požárů, je rozhodující skutečnost, zda jsou podmínky pro zdolávání požárů natolik složité, že je dokumentace zdolávání požárů nutná. V některých případech může být důvodem i fakt, že právnická nebo podnikající fyzická osoba chce sama co nejlépe informovat jednotku požární ochrany, neboť je zřejmé, že každá informace o objektu může urychlit jak rozhodování velitele zásahu, tak nasazení jednotek požární ochrany, a tím i zmírnit rozsah případných škod. Při dodržení výše uvedených podmínek pro důvodné zpracování dokumentace zdolávání požárů je třeba stanovit objekt vlastního zpracování. Tím nemusí být celý objekt se zvýšeným požárním bezpečím, ale i jen jeho část, kde složité podmínky existují. Objektem se proto pro účely této metodiky rozumí např. část území, závod, pracoviště, budova nebo její část, technologické zařízení apod.¹³⁾

Dokumentace zdolávání požárů se zpracovává pro objekty a prostory, ve kterých jsou složité podmínky pro zásah (cf. § 18 vyhlášky o požární prevenci) nebo kde se provozují činnosti s vysokým požárním nebezpečím a v případě, že tak stanoví dokumentace požární ochrany zpracovaná na základě stanovení podmínek požární bezpečnosti (např. § 30 vyhlášky o požární prevenci), i pro další provozované činnosti ze zvýšeným požárním nebezpečím.

Operativní plán tvoří a) základní text, který obsahuje operativně taktickou studii, stanovení nejsložitější varianty požáru a výpočty pro stanovení sil a prostředků jednotek požární ochrany, popřípadě také stanovení požadavků na speciální hasební látky a postupy, b) vyjímatelná příloha určená pro jednotky požární ochrany při zdolávání požáru, která obsahuje:

1. textovou část s operativně taktickými údaji o objektu, např. základní charakteristiky požární bezpečnosti staveb a technologií, technických zařízení včetně požárně bezpečnostních zařízení, přístupových komunikací, únikových a zásahových cest, určení zdrojů vody pro hašení požárů, popřípadě speciálních hasebních látek a doporučení pro postup jednotek požární ochrany,
2. grafickou část s plánem objektu, včetně umístění okolních objektů, zdrojů vody pro hašení požárů, příjezdových komunikací a nástupních ploch pro požární techniku.

Součástí vyjímatelné přílohy může být také operativní karta. Operativní karta je zjednodušenou formou operativního plánu a zpracovává se zpravidla v případech, kdy se složité podmínky pro zásah vyskytují v jednom stavebním objektu. Operativní kartu tvoří a) textová část, která obsahuje základní charakteristiky požární bezpečnosti stavby a technologií, konstrukční zvláštnosti objektu, popis únikových cest, umístění zařízení pro zásobování požární vodou, umístění a způsob ovládání dalších požárně bezpečnostních zařízení, míst uzávěrů vody, plynu, způsob vypnutí elektrického proudu, popřípadě také stanovení požadavků na speciální hasební látky a postupy, b) grafická část, která obsahuje plán objektu a podle potřeby také umístění okolních objektů, zdroje vody pro hašení požárů, příjezdové komunikace a nástupní plochy pro požární techniku.

Vyjímatelná příloha operativního plánu nebo operativní karta je uložena u jednotky hasičského záchranného sboru kraje předurčené požárním poplachovým plánem kraje a u jednotky hasičského záchranného sboru podniku. Není-li jednotka hasičského záchranného sboru podniku zřízena, je dokumentace zdolávání požárů uložena u právnické osoby nebo podnikající fyzické osoby na jiném trvale přístupném místě. Součástí podkladů pro zpracování dokumentace zdolávání požárů je požární poplachový plán, který je k dispozici u orgánu státního požárního dozoru. Orgán státního požárního dozoru poskytuje zpracovateli dokumentace zdolávání požárů k nahlédnutí dokumentaci podle § 34 odstavce 6 vyhlášky o požární prevenci a v případě potřeby také další odbornou pomoc¹⁴⁾. Přehledně, detailně a názorně je problematika zpravována v již zmiňované publikaci Dr. Ing. Zdeňka Hanušky, na kterou pro podrobnější nastudování odkazujeme¹⁵⁾.

III. Nová právní úprava

Povinnost právnických a podnikajících fyzických osob provozujících činnosti se zvýšeným požárním nebezpečím nebo s vysokým požárním nebezpečím byly podrobněji popsány v předchozích tematických článcích publikovaných v tomto periodiku. Mezi povinnostmi výše definovaných osob patří i povinnost zpracovávat předepsanou dokumentaci požární ochrany, plnit podmínky požární bezpečnosti v ní stanovené a udržovat ji v souladu se skutečným stavem¹⁶⁾. Prováděcí právní předpis v § 27 a návazně v sedmém oddílu vyhlášky o požární prevenci vymezuje druhy, obsah a vedení dokumentace požární ochrany. Dokumentací požární ochrany se stanovují podmínky požární bezpečnosti provozovaných činností a prokazuje se plnění některých povinností stanovených předpisy o požární ochraně; dokumentaci zdolávání požáru podrobně specifikuje ve výše popsaném rozsahu § 34 vyhlášky o požární prevenci.

Základem novelizovaného zákonného pojetí představuje § 6b ZPO, který reglementuje povinnosti právnických osob a podnikajících fyzických osob, které s účinností od 1. 8. 2017 mohou provozovat činnost s vysokým požárním nebezpečím nebo činnost se zvýšeným požárním nebezpečím, u které nejsou běžné podmínky pro zásah, za podmínky, že orgán státního požárního dozoru schválí dokumentaci zdolávání požárů. Normativní text nepříliš šťastně přebírá původní vyhláškové pojetí, kdy stanovuje, že dokumentace zdolávání požárů obsahuje operativní plán zdolávání požárů a operativní kartu zdolávání požárů upravující zásady rychlého a účinného zdolávání požáru a záchrany osob, zvířat a majetku. Autor textu se důvodně domnívá, že konjunktivní spojka „a“ v dispozici právní normy - konkrétně „dokumentace zdolávání požárů obsahuje operativní plán zdolávání požárů a operativní kartu zdolávání požárů“ není zvolena vhodně, neboť je konstruována jako konjunkce obojího. Konjunktivní spojení bývá užíváno v případě, že musí být splněny všechny podmínky nebo povinnosti, vy­užita všechna oprávnění nebo např. uděleny všechny sankce; použití se spojky „a“ se užívá ve významu slučovacím. Z textu by tedy bylo možno dovozovat, že dokumentace zdolávání požáru musí obsahovat vždy operativní pláni operativní kartu. Existuje však možnost zpracovat pouze zjednodušenou formu operativního plánu, a to zpravidla v případech, kdy se složité podmínky pro zásah vyskytují v jednom stavebním objektu, je možné zpracovat pouze operativní kartu¹⁷⁾. Nabízí se tedy spíše dispozice právní normy s alternativou a disjunktivní spojka „nebo“. Při prostém jazykovém výkladu by mohl správní orgán požadovat dokumentaci zdolávání požáru v plném rozsahu, což oslabuje zpracovatelovu právní jistotu. Nicméně při náhledu výkladem teleologickým je možnost zpracování toliko zjednodušené dokumentace (jen operativní karty) nezpochybnitelná, což umocňuje ustáleně judikovaná zásada zákazu výkladu právních norem, který by činil jejich část obsolentní. Druhou drobnou výtkou, kterou lze legislativcům vytknout, je ponechání nepříliš šťastně zvoleného a příliš strohého demonstrativního výčtu v § 34 odst. 4 vyhlášky o požární prevenci, který by si zasloužil lepší vymezení a více příkladů. Zde je prostor pro unifikující a pro právo aplikující správní orgány závazný výklad oficiální, kterým je pro rozhodovací praxi hasičských záchranných sborů krajů výklad Generálního ředitelství Hasičského záchranného sboru České republiky, který bude mít patrně extenzivní charakter. Správní orgány tak budou často vystaveny povinnosti vypořádat se ve své správní úvaze s posouzením, proč právě v daném případu postačí toliko operativní karta nebo naopak - proč je důvod zpracovat dokumentaci v plném rozsahu včetně operativního plánu. Řada odborníků se však společně s autorem textu domnívá, že i v případě vypracování pouze operativní karty nelze při poctivém a zodpovědném přístupu zpracovatele postupovat bez některých úkonů (např. stanovení nejsložitější varianty požáru s výpočty pro stanovení sil a prostředků jednotek požární ochrany), které jsou imanentní součástí struktury operativního plánu. Nedlouhá praxe již vytvořila konfliktní prostor, kdy zpracovatelé, kteří tvoří „pouze“ operativní kartu, odmítají realizovat úkony, které jsou vyhláškou o požární prevenci vymezeny pro tvorbu složitějšího operativního plánu. Správní orgány budou muset složitou správní úvahou doprovázet např. požadavek na výpočet sil a prostředků (součást základního textu operativního plánu) např. pro odvození speciální hasební látky a postupy, který je součástí operativní karty. Je-li požadavek správním orgánem řádně odůvodněn, je povinností zpracovatele doplnit prostou operativní kartu o jakékoli nezbytné atributy typické pro složitější varianty dokumentace zdolávání požáru. Vzhledem ke smyslu a účelu dokumentace zdolávání požáru a k závažnosti preventivní ochrany významných společensky chráněných zájmů je takový požadavek legitimním a nikoli svévolným rozšiřováním povinností přenesených na zpracovatele dokumentace požární ochrany. Pojetí, kdy se zpracovatelé odvolávají na skutečnost, že jde-li o jeden stavební objekt, mají povinnost zpracovat jen a pouze operativní kartu a správní orgán je nemůže nutit k širšímu zpracování dokumentace zdolávání požáru, nemůže obstát.

Právnická osoba a podnikající fyzická osoba musí předložit dokumentaci zdolávání požárů zpracovanou osobou uvedenou v § 11 odst. 1 nebo 2 ZPO¹⁸⁾, a to ve dvou vyhotoveních ke schválení správnímu orgánu - hasičskému záchrannému sboru kraje. Neshledá-li orgán státního požárního dozoru v dokumentaci zdolávání požárů nedostatky, dokumentaci zdolávání požárů schválí. Zjistí-li orgán státního požárního dozoru, že předložená dokumentace zdolávání požárů vykazuje obsahové nedostatky, pro které ji nelze schválit, vrátí ji zpět předkladateli s uvedením zjištěných nedostatků a současně stanoví přiměřenou lhůtu pro opětovné předložení po odstranění zjištěných nedostatků. Řízení lze přerušit na dobu stanovenou pro odstranění nedostatků a opětovné předložení. Neodstraní-li předkladatel nedostatky ve lhůtě stanovené podle § 6b odstavce 5 ZPO, orgán státního požárního dozoru vydá rozhodnutí o neschválení dokumentace zdolávání požárů. Před změnou v provozované činnosti, která má vliv na obsah schválené dokumentace zdolávání požárů, právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba předloží orgánu státního požárního dozoru ke schválení novou dokumentaci zdolávání požárů. Do doby schválení předložené dokumentace nelze změny v provozované činnosti provést. Podle odstavců 1 až 7 § 6b ZPO se postupuje i v případě, kdy zpracování dokumentace zdolávání požárů stanoví dokumentace požární ochrany.

IV. Procesní postup

Předmětná koncepční změna systému schvalování a posuzování dokumentace zdolávání požáru následuje obdobnou změnu dotýkající se procesu posouzení požárního nebezpečí¹⁹⁾ jako specifické dokumentace sui generis vázané na nejnebezpečnější provozované činnosti - činnosti s vysokým požárním nebezpečím²⁰⁾. Dle důvodové zprávy k „Vrbětické novele“²¹⁾ se v § 6b se nově navrhuje obdobná úprava jako u posouzení požárního nebezpečí. Tzn., že bez odsouhlasené dokumentace zdolávání požárů nesmí být zahájena činnost s vysokým požárním nebezpečím nebo se zvýšeným požárním nebezpečím, kde nejsou složité podmínky pro zásah. Obdobně to platí i pro změny, mající vliv na obsah dokumentace. Procesní stránka je téměř shodná s odsouhlasením posouzení požárního nebezpečí, včetně vydání rozhodnutí o případném neschválení dokumentace zdolávání požárů. Odlišnost je v případě změny, mající vliv na obsah dokumentace. V takovém případě musí být vždy předložena k odsouhlasení nová kompletní dokumentace zdolávání požárů. Nepřipouští se žádné dodatky či dílčí změny. Je to z toho důvodu, že tato dokumentace je určena pro velitele zásahu, aby se mohl rychle zorientovat v daném prostoru a provozu, a tyto informace musí dostat rychle a přesně. Pokud je dokumentace zdolávání požárů zpracována nad rámec zákonných povinností „dobrovolně“, tzn., že její zpracování vyplývá z interní dokumentace, např. stanovení organizace zabezpečení požární ochrany, může být zpracována kdykoliv v průběhu provozování činnosti (podle toho, jak bude uvedeno v interní dokumentaci), bez hrozby postihu. Ale i tato dokumentace musí být odsouhlasena správním orgánem. Důvodová zpráva dále glosuje navržený zvláštní proces pro odsouhlasení dokumentace zdolávání požáru tak, aby předkladatel měl zájem předložit dokumentaci bez chyb, která bude co nejdříve odsouhlasena a tím získá oprávnění zahájit provozování činnosti. Proto zákonodárce zamýšlel postup odlišný od obecné právní úpravy, tj. vydání rozhodnutí o schválení této dokumentace. Navrhuje se dokumentaci odsouhlasit okamžitě, jakmile bude v pořádku. Pokud vykazuje nedostatky, správní orgán nejprve vyzve²²⁾ k odstranění zjištěných nedostatků a uloží lhůtu k jejich odstranění. Pokud budou splněny zákonné požadavky správního orgánu, dojde k neprodlenému odsouhlasení dokumentace. Tímto zvláštním postupem, který se dle důvodové zprávy blíží postupu předpokládanému podle části čtvrté správního řádu, se mají odbourat některé administrativní kroky, které proces urychlí a zlevní. Provozovateli se dává možnost rychlého odsouhlasení dokumentace a tím i zahájení činnosti. Zákonodárce dle textu důvodové zprávy zamýšlel, že v opačném případě, kdy provozovatel nerespektuje sdělení správního orgánu směřující k odstranění vad předložené dokumentace, zahájí se správní řízení²³⁾ se všemi procesními úkony a orgán dozoru vydá rozhodnutí o neschválení posouzení požárního nebezpečí, které může být prvním úkonem řízení²⁴⁾. Tím je dáno, že činnost s vysokým požárním nebezpečím nesmí být zahájena a provozovatel musí, hodlá-li předmětnou činnost provozovat, předložit nové posouzení požárního nebezpečí, které může opět projít neformálním posouzením a odsouhlasením. Na rozdíl od posouzení požárního nebezpečí se u dokumentace zdolávání požárů musí při změně vždy předkládat zcela nová dokumentace zdolávání požáru; do doby schválení předložené dokumentace nelze změny v provozované činnosti provést. Upravena je i část, kdy se změna mající vliv na obsah odsouhlasené dokumentace musí předložit a nechat odsouhlasit před vlastní realizací této změny. Každá změna v provozování činnosti, která má vliv na obsah odsouhlasené dokumentace, může být realizována až poté, kdy je odsouhlasena orgánem dozoru. V opačném případě se vystavuje provozovatel nebezpečí vysokého správně trestního postihu²⁵⁾.

Z hlediska intertemporálních vztahů platí přechodná ustanovení, dle kterých dokumentace zdolávání požárů schválená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se považuje za schválenou podle § 6b ZPO, ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti novelizovaného zákona o požární ochraně.

V souladu s přijetím nové kodexové úpravy správního trestání (tj. přijetím zákona č. 250/2016 o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich) došlo dnem 1. 7. 2017 v rámci přechodného ustanovení § 112 odst. 1 citovaného zákona k přechodu dosavadních jiných správní deliktů a k jednotnému pojmenování, přičemž nově se ně hledí jako na přestupky podle zákona o odpovědnosti za přestupky. Ustanovení § 112 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky nedopadá toliko na nepravé správní delikty, kterými jsou správní disciplinární delikty, správní pořádkové delikty a delikty proti platební disciplíně. Dnem 1. 7. 2017 tak nově za přestupky označuje i dosavadní jiné správní delikty zakotvené v zákoně o požární ochraně. Kuriózní situace však bohužel nastala „kouzlem nechtěného“ v případě § 76c ZPO; v tomto atypickém případě je dle názoru Ministerstva vnitra nutno postupovat podle úpravy podmínek správně-trestního postihu jiných správních deliktů, tak jak byla aplikována přede dnem účinnosti zákona o odpovědnosti za přestupky. Zákon o odpovědnosti za přestupky, lze použít analogicky, je-li to pro pachatele výhodnější. V případě § 76c ZPO, který nabyl účinnosti dnem 1. 8. 2017 [a to zákonem č. 229/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu (zákon o zbraních), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony], nutno respektovat, že „dosavadními jinými správními delikty“ ve smyslu přechodných ustanovení zákona o odpovědnosti za přestupky jsou míněny jiné správní delikty, které byly již součástí právní úpravy účinné před nabytím účinnosti zákona o odpovědnosti za přestupky. V tomto ohledu je na ustanovení § 76c zákona o požární ochraně nutno pohlížet, jako na právní úpravu neúčinnou v době nabytí účinnosti zákona o odpovědnosti za přestupky, tedy se přechodná ustanovení § 112 tohoto zákona na § 76c ZPO nevztahují. Z tohoto pohledu se podle § 76c ZPO bude postupovat jako doposud, tedy podle správního řádu (podle zákona o odpovědnosti za přestupky, se bude postupovat analogicky pouze v případě, když to bude pro obviněného výhodnější)²⁶⁾. S výše uvedeným pojetím se autor textu neztotožňuje a shledává jej rozporným se systémovým, logickým, jazykovým, ratio-legálním i teleologickým výkladem, nicméně adresátům metodiky - tj. správním orgánům aplikujícím předmětnou právní úpravu (hasičským záchranným sborům krajů), nezbude vzhledem k interní závaznosti oficiálního výkladu nadřízeného orgánu odvinutého od stanoviska Odboru legislativy a koordinace předpisů Ministerstva vnitra, než jej respektovat postupovat s ním souladně. Bez pochyb se však jedná minimálně o nešťastnou legislativní chybu s přesahovým dopadem na činnost hasičských záchranných sborů v postavení správních orgánů; obdobně chybné je i vynechání zákona o požární ochraně z velkého doprovodného změnového zákona č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých přestupcích, ve zněn pozdějších předpisů.

V. Sankce

V novém § 76c ZPO je řešena sankce za to, že povinná osoba - právnická nebo podnikající fyzická osoba - provozuje činnost bez odsouhlasené dokumentace posouzení požárního nebezpečí nebo dokumentace zdolávání požárů. Zahájení činnosti bez této dokumentace je velice závažným porušením povinností, v jejichž důsledku mohou nastat situace zdraví a život ohrožující. Proto byly navrženy i poměrně vysoké sankce, jež odráží enormní společenskou nebezpečnost takového chování.²⁷⁾

Dle dikce § 76c odst. 2 ZPO platí, že právnické osobě nebo podnikající fyzické osobě, která provozuje činnost s vysokým požárním nebezpečím nebo činnost se zvýšeným požárním nebezpečím, u které nejsou běžné podmínky pro zásah, bez odsouhlasení dokumentace zdolávání požárů nebo provede v rozporu s § 6b odst. 7 změnu, která má vliv na obsah schválené dokumentace zdolávání požárů, se uloží pokuta až do výše 10 000 000 Kč. Dle § 76d téhož zákona pokutu podle § 76a až 76c ukládá hasičský záchranný sbor kraje. Pro stanovení výše pokuty přihlíží zejména k závažnosti a době trvání protiprávního jednání. Pro úplnost ucelujeme, že dle § 77 ZPO řízení o uložení pokuty lze zahájit do jednoho roku ode dne, kdy se o porušení povinnosti dozvěděl orgán vykonávající státní požární dozor, a musí být pravomocně skončeno do tří let od porušení povinnosti. Do této doby se nezapočítává doba, po kterou se pro tentýž skutek vedlo trestní řízení. Nicméně i zde zasahuje výklad obsažený v interně závazné metodice²⁸⁾, který unifikuje postup správních orgánu následovně. Správní orgán (hasičský záchranný sbor kraje) od 1. července 2017 bude u posuzovaných případů, přednostně aplikovat ustanovení § 30 a násl. zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, před ustanovením § 77 ZPO, s výjimkou posuzování doby, po kterou bylo pro týž skutek vedeno trestní řízení, kdy bude přednostně aplikovat větu druhou ustanovení § 77 ZPO, ve vztahu k ustanovení § 32 odst. 1 písm. a) zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich.²⁹⁾,³⁰⁾

Vzhledem k aktuálnímu legislativnímu trendu se lze důvodně domnívat, že dojde k přitvrzení všech sankcí za porušení norem práva požární ochrany, což autor textu i vzhledem k tragickému neštěstí v ruském Kemerovu považuje za vhodné - či spíše nezbytné.

VI. Interní postup hasičských záchranných sborů krajů

Obecně je třeba připomenout a zdůraznit, že proces schvalování dokumentace zdolávání požáru je dle subjektivního názoru autora článku poměrně rigidní a formalizovaným správním procesem na straně jedné se speciálními pravidly schvalování dle § 6b ZPO a pravidly typickými pro zpracování dokumentace požární ochrany³¹⁾, a na straně druhé pro svou zjevnou neúplnost musí být nutně subsidiárně aplikována obecná úprava správního procesu obsažená ve správním řádu.

Dle dikce § 40 vyhlášky o požární prevenci je upraven způsob vedení (in largo sensu) dokumentace požární ochrany. Namátkou platí, že součástí dokumentace požární ochrany podle § 27 odst. 1 vyhlášky o požární prevenci je také uvedení místa a rozsahu její účinnosti, datum zpracování nebo provedení záznamu, jméno a odborná způsobilost zpracovatele, popřípadě osoby, která dokumentaci vede. Dokumentaci požární ochrany uvedenou v § 27 odst. 1 písm. a) až i) vyhlášky o požární prevenci - tedy i dokumentaci zdolávání požáru - schvaluje statutární orgán právnické osoby nebo jím pověřený vedoucí zaměstnanec, podnikající fyzická osoba nebo její odpovědný zástupce před zahájením činnosti, k níž se dokumentace vztahuje. Kontrola dokumentace požární ochrany uvedené v § 27 odst. 1 písm. a) až i) vyhlášky o požární prevenci, včetně záznamu o jejím výsledku, se provádí v rámci preventivních požárních prohlídek, a to nejméně jednou za rok nebo po každém požáru anebo po každé provedené změně, která měla vliv na její obsah. Průvodní dokumentace a dokumentace požární ochrany se zpracovává, vede, popřípadě předkládá orgánu státního požárního dozoru ke schválení, kontrole nebo k posouzení v českém jazyce. Dokumentace požární ochrany se ukládá takovým způsobem, aby byla dostupná osobám a zaměstnancům, jichž se týká, jakož i orgánům státního požárního dozoru. Dokumentace požární ochrany musí být vedena, popřípadě její stejnopisy nebo kopie musí být uloženy takovým způsobem, aby v případě požáru bylo možno prokázat plnění povinností stanovených zákonem. Vznikne-li pochybnost zda, popřípadě v jakém rozsahu má být zpracována nebo vedena dokumentace požární ochrany, rozhodne o tom na základě místních podmínek a po posouzení potřebných podkladů orgán státního požárního dozoru³²⁾.

K zajištění jednotného postupu schvalování dokumentace zdolávání požáru hasičskými záchrannými sbory krajů, kterou předloží právnická nebo podnikající fyzická osoba správnímu orgánu, vydalo generální ředitelství doporučující metodiku, kterou se budou hasičské záchranné sbory krajů povětšinou řídit³³⁾. Předmětná metodika akcentuje správně-právní pojetí procesu, který vede oprávněná úřední osoba³⁴⁾, písemně stanovená ředitelem hasičského záchranného sboru kraje, která ve věcí založí pro každý případ spis³⁵⁾, ve kterém se ukládají veškeré související dokumenty (např. protokol z poskytnuté odborné pomoci, stanoviska odborných útvarů, usnesení o přepracování, rozhodnutí, samotná dokumentace zdolávání požáru a další). Jedná se o řízení na žádost, která musí obligatorně mít zákonem stanovené náležitosti podání³⁶⁾, jejichž absenci je nutno formálně zhojit. Z podání musí být patrno, kdo je činí, které věci se týká a co se navrhuje. Právnická osoba uvede v podání svůj název nebo obchodní firmu, identifikační číslo osob nebo obdobný údaj a adresu sídla, popřípadě jinou adresu pro doručování. Podání musí obsahovat označení správního orgánu, jemuž je určeno, další náležitosti, které stanoví zákon, a podpis osoby, která je činí.

Hasičskému záchrannému sboru kraje předkládají dokumentaci zdolávání požáru právnické osoby nebo podnikající fyzické osoby, jimž vznikla tato povinnost (dále jen „povinná osoba“), z těchto důvodů: a) provozují činnost s vysokým požárním nebezpečím, b) provozují činnost se zvýšeným požárním nebezpečím, u které nejsou běžné podmínky pro zásah³⁷⁾, c) si tuto povinnost stanovily v dokumentaci požární ochrany³⁸⁾, d) mají tuto povinnost stanovenou na základě výsledků požární kontroly³⁹⁾. Povinná osoba může být zastoupena zmocněncem⁴⁰⁾, kterým je zpravidla odborně způsobilá osoba, která přímo dokumentaci zdolávání požáru zpracovává. Zmocněnec je povinen předložit písemné zmocnění povinnou osobou.

Závěrem doporučujeme při zpracování postupovat výlučně dle metodiky Dr. Ing. Z. Hanušky⁴¹⁾, která je volně dostupná na webových stránkách Hasičského záchranného sboru České republiky. Z hlediska zaužívané více než dvacetileté aplikační praxe se de facto jedná o nezbytnou nutnost, neboť publikace vytvořila a implementovala jednotný systém značek a zaužívaných postupů při zpracování grafických příloh, který je vyučován v systému kontinuálního hasičského vzdělávání. Prakticky v současné době není akceptovatelný jiný postup, než souladný s citovanou metodikou; nelze totiž akceptovat, aby dokument, jehož cílem přímá aplikovatelnost pro zásah a rozhodnutí velitele jednotky požární ochrany (velitele zásahu), byl opatřen vlastním souborem značek a specifickou legendou, která by se odlišovala od grafiky obecně známé veškerému hasičstvu i odborné veřejnosti (uzance). Finální doporučení pak adresujeme zpracovatelům dokumentace zdolávání požáru z důvodu významného usnadnění jejich práce a zrychlení celého procesu schvalování. Jako více než praktické a užitečné doporučujeme využití konzultační podpory⁴²⁾ specialistů z řad hasičských záchranných sborů krajů, kteří pomohou odstranit případné problémy⁴³⁾, a to v zásadě ještě před samotným podáním žádosti a spuštěním správního procesu.

VII. Závěr

Tento článek toliko otevírá novou kapitolu problematiky dokumentace zdolávání požáru⁴⁴⁾, která je přesahovým dokumentem mezi požární prevencí a přímou požární represí (rozumějte zásahovou činností jednotek požární ochrany). Nečiní si ambice být více než úvodním vstupním náhledem na nové pojetí, jehož opravdový rozsah a zdařilost ověří až další praxe. Na konci textu považujeme za vhodné zopakovat, že účelem a smyslem dokumentace zdolávání požáru je vytvoření dokumentu pro jednotku požární ochrany a operační a informační střediska (přesněji pro velitele zásahu a jednotek, řídící a operační důstojníky), který by poskytl kruciální informace o objektech se zvýšeným (či vysokým) požárním nebezpečím tj. varoval před ne zcela zřejmým nebezpečím nebo na možné komplikace při zásahu, nutností volit speciální požární taktiku či hasební látky či postupy apod. Novela zákona o požární ochraně označovaná jako tzv. Vrbětická novela, kterou do práva požární ochrany doplňuje netypicky⁴⁵⁾ zákon č. 229/2016 Sb. ze dne 15. června 2016, kterým se mění zákon č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu (zákon o zbraních), ve znění pozdějších předpisů, s účinností 1. 8. 2017 přináší do práva požární ochranu zásadní změnu, kterou je ex lege povinné schvalování dokumentace zdolávání požáru hasičským záchranným sborem kraje ve správním procesu. Aktuálně právnické osoby a podnikající fyzické osoby mohou provozovat činnost s vysokým požárním nebezpečím nebo činnost se zvýšeným požárním nebezpečím, u které nejsou běžné podmínky pro zásah, za podmínky, že orgán státního požárního dozoru schválí dokumentaci zdolávání požárů.

Pro lepší pochopení celé oblasti doporučujeme (krom metodiky Dr. Ing. Z. Hanušky) nastudovat nepříliš četné doktrinální počiny dostupné na webových stránkách hasičského záchranného sboru⁴⁶⁾. Příliš metodické podpory nelze najít ani v tištěných publikacích či ve sporé okrajové judikatuře, kde lze odkázat na dva rozsudky krajských soudů. Judikát Krajského soudu v Praze dne 25. dubna 2017 sp. zn. 45 A 39/2015 - 34⁴⁷⁾ a judikát Krajského soudu v Ostravě ze dne 23. června 2016 sp. zn. 22 A 49/2014 - 26, který přesahově provazuje oblast právní úpravy dokumentace zdolávání požáru do oblasti zřizování jednotek požární ochrany dle § 67 odst. 1 ZPO⁴⁸⁾. Ostravský krajský soud laboruje s rozsahem správní úvahy a dokonce v rovině absolutní správní úvahy, kterou bude třeba aplikovat správním orgánem právě tam, kde absentuje dostatečná zákonná a návazná podzákonná úprava.