Právo požární ochrany, 11. část - Posouzení požárního nebezpečí

1. Úvod

Poslední článek minisérie na téma práva požární ochrany byl tematicky zaměřen na „dokumentaci zdolávání požáru“¹⁾ ve vazbě na změny, o kterých jsme informovali²⁾ v souvislosti s takzvanou „Vrbětickou novelou³⁾ “, kterou byl změněn zákon o požární ochraně. „Vrbětická novela“ se dotkla nejen problematiky dokumentace zdolávání požáru, ale změnila velmi zásadně i institut práva požární ochrany pojmově vymezený jako tzv. posouzení požárního nebezpečí. Věcně se jedná o posuzování požárního nebezpečí činností s vysokým požárním nebezpečím⁴⁾ (dále jen „posouzení požárního nebezpečí“). Legislativní zkratku s vymezením pojmu se nalézá v § 16 odst. 1 vyhlášky o požární prevenci, následně pojem fixuje nový nadpis § 6a ZPO „Posouzení požárního nebezpečí“, který do citovaného zákona implementuje rovněž „Vrbětická novela“. Pro tento článek je zásadní změna § 6a ZPO, který setrval v systematice na svém místě a byl dále doplněn dnešní normativní úpravou dokumentace zdolávání požáru aktuálně obsažené v § 6b ZPO; obsah původního § 6b ZPO, jenž vymezoval, jaké oblasti podpůrně doplní podzákonný právní předpis, je nyní přesunut do § 6c ZPO. Článek rovněž naváže na blok textů detailně popisujících povinnosti právnických a podnikajících osob dle zákona o požární ochraně, které dle míry požárního nebezpečí provozují činnosti začleněné do kategorií činností bez zvýšeného (i vysokého) požárního nebezpečí⁵⁾ a návazně se zvýšeným požárním nebezpečím⁶⁾.

2. Povinnosti právnických a podnikajících osob provozujících činnosti s vysokým požárním nebezpečím dle ZPO

2.1 Připomenutí systematiky členění povinností právnických a podnikajících fyzických osob

Pro pochopení systému členění povinností právnických a podnikajících fyzických osob je vhodné odkázat na články publikované v tomto periodiku, které předmětné rozčlenění popisují detailněji - jde o články „Právo požární ochrany, 3. část. Členění provozovaných činností podle požárního nebezpečí (část 1. a část 2.) a úvod článku „Právo požární ochrany, 4. část. Povinnosti právnických a podnikajících fyzických osob (část. 1.). Výše uvedené články nastiňují pyramidální či kaskádovitě vzestupnou hierarchii dopadu povinností, kdy základní soubor povinnosti pro všechny právnické a podnikající fyzické osoby je popsán v § 5 ZPO a pro čtenáře periodika BHP - Bezpečnost a hygiena práce vydavatelství Wolters Kluwer ČR, a.s., jsou podrobně rozvedeny v článcích „Právo požární ochrany, IV. až VII. část. Povinnosti právnických a podnikajících fyzických osob (část. I. až IV.). Soubor povinnosti pro právnické a podnikající fyzické osoby provozující činnosti se zvýšeným a potažmo i vysokým požárním nebezpečím je popsán v § 6 ZPO a je podrobně rozveden v článcích „Právo požární ochrany, VIII. a IX. část. Povinnosti právnických a podnikajících osob provozujících činnosti se zvýšeným (a vysokým) požárním nebezpečím (část. I. a II.) doplněné článkem se specializací na dokumentaci zdolávání požáru - „Právo požární ochrany, X. část. Dokumentace zdolávání požáru, který byl zařazen poněkud nesystémově pro vysokou míru aktuálnosti spojenou s nástupem účinků novely. Vzhledem k obdobnému charakteru institutu posouzení požárního nebezpečí využijeme oslí můstek k návratu k systémovému popisu povinností právnických a podnikajících osob, na které dopadá nejpřísnější úprava povinností - tj. specifické povinnosti vázané na činnosti s vysokou mírou požárního nebezpečí. Pro ucelení vizte § 17 vyhlášky o požární prevenci reglementující způsob určování činností se zvýšeným a s vysokým požárním nebezpečím.

2.2 Činnosti s vysokým požárním nebezpečím

Připomeňme, že meritorně se za provozované činnosti s vysokým požárním nebezpečím považují činnosti, při nichž se vyskytují látky a směsi klasifikované podle zvláštního právního předpisu upravujícího oblast chemických látek jako oxidující, extrémně hořlavé, vysoce hořlavé a hořlavé, nebo látky a směsi, které splňují kritéria tříd a kategorií nebezpečnosti 2.3; 2.6 a 2.7; 2.8 typy A až F; 2.9 až 2.14 a 2.15 typy A až F stanovených v přímo použitelném předpisu Evropské unie, pokud celkové množství těchto látek a směsí přesahuje 5 000 tun. Dále činnosti, při nichž se vyrábějí nebo plní do zásobníků, cisteren nebo nádob hořlavé kapaliny nebo hořlavé plyny anebo hoření podporující plyny s roční produkcí 5 000 tun a vyšší. Rovněž činnosti v provozech, ve kterých se přečerpáváním a zvyšováním tlaku v potrubí o vnitřním průměru 0,8 m a větším zabezpečuje přeprava kapalných nebo plynných látek a směsí klasifikovaných podle zvláštního právního předpisu upravujícího oblast chemických látek jako extrémně hořlavé, vysoce hořlavé a hořlavé, anebo kapalných nebo plynných látek a směsí, které splňují kritéria tříd a kategorií nebezpečnosti 2.2 až 2.4; 2.6; 2.8 typu A až F; 2.9; 2.11 až 2.13 a 2.15 typu A až F stanovených v přímo použitelném předpisu Evropské unie. Jakož i činnosti v budovách o 15 a více nadzemních podlažích nebo o výšce větší než 45 m, anebo v podzemních prostorách s nahodilým požárním zatížením 15 kg/m2 a vyšším, ve kterých se může současně vyskytovat více než 200 osob.⁷⁾ Právnické a podnikající fyzické osoby provozující činnosti vymezené výše souborně označujeme jako právnické osoby a podnikající fyzické osoby provozující činnost s vysokým požárním nebezpečím. Dle dikce novelizovaného § 6a odst. 1 ZPO platí, že právnické osoby a podnikající fyzické osoby mohou provozovat činnost s vysokým požárním nebezpečím za podmínky, že orgán státního požárního dozoru schválí posouzení požárního nebezpečí⁸⁾.

2.3 Způsob posuzování požárního nebezpečí činností s vysokým požárním nebezpečím

Oddíl pátý vyhlášky o požární prevenci ve vazbě na zmocňující § 6c ZPO upravuje v § 15 způsob určení podmínek požární bezpečnosti při činnostech se zvýšeným požárním nebezpečím, v § 16 způsob posuzování požárního nebezpečí činností s vysokým požárním nebezpečím a v § 17 způsob určování činností se zvýšeným a s vysokým požárním nebezpečím; pro úplnost § 18 vyhlášky o požární prevenci popisuje složité podmínky pro zásah § 19 hodnoty nahodilého požárního zatížení. Pro činnost s vysokým požárním nebezpečím je kruciální § 15 odst. 1 až 3 vyhlášky o požární prevenci, neboť dle dikce § 16 odst. 1 citovaného prováděcího předpisu platí, že při posuzování požárního nebezpečí činností s vysokým požárním nebezpečím („posouzení požárního nebezpečí“) se postupuje obdobně podle § 15 odst. 1 až 3⁹⁾, přičemž se klade zvláštní důraz na případné kumulativní účinky požárního nebezpečí. Způsob posuzování požárního nebezpečí stanovený vyhláškou o požární prevenci se přiměřeně vztahuje i na doplnění, přepracování nebo zpracování nového posouzení požárního nebezpečí, popřípadě na odstraňování nedostatků zjištěných při jeho schvalování (§ 6a odst. 4 a 5 ZPO). Podmínky a způsob předkládání této dokumentace ke schválení orgánu státního požárního dozoru jsou upraveny v § 40 odst. 7 a 8 vyhlášky o požární prevenci¹⁰⁾.

Dle § 16 odst. 3 platí, že zjištění a zhodnocení rozhodujících vlivů z hlediska možnosti vzniku a šíření požáru, vyjádření a posouzení zdrojů rizik ohrožení osob, zvířat a majetku, zhodnocení možností provedení záchranných prací a účinné likvidace požáru včetně popisu jeho možných následků vždy obsahuje:

1. popis základních charakteristik požární bezpečnosti staveb a technologií [§ 15 odst. 2 písm. c)], zjištění množství látek a jejich druhů, požárně bezpečnostních zařízení, zařízení pro detekci a signalizaci technologických stavů; porovnání zjištěných skutečností se stavem žádoucím podle příslušné dokumentace (např. příslušné technické předpisy, ověřená projektová dokumentace, normativní požadavky, návody výrobců) a vyhodnocení rozdílů,
2. zjištění a zhodnocení vyskytujících se možných zdrojů zapálení, uvedení požárně technických charakteristik, popřípadě technicko-bezpečnostních parametrů vyskytujících se látek, potřebných ke stanovení preventivních opatření k ochraně života a zdraví osob a majetku včetně zdůvodnění výběru látek a jejich požárně technických charakteristik určených jako rozhodné a potřebné pro stanovení preventivních opatření,
3. vyjádření a posouzení požárního nebezpečí z hlediska ohrožení osob nebo zvířat, možností jejich evakuace a záchrany; při zjišťování počtu osob, které se při provozovaných činnostech vyskytují, se postupuje obdobně podle § 17 odst. 4 a 6 vyhlášky o požární prevenci,
4. zjištění a zhodnocení vnějších zdrojů rizik ohrožujících posuzovanou činnost, tj. z prostoru, ve kterém vlastní činnost není provozována, a rizik vznikajících z neprovozních nebo havarijních stavů obslužných zařízení (zdrojů energií včetně náhradních zdrojů, dodávek surovin, chlazení, výměny vzduchu, zabezpečovacích systémů apod.),
5. zhodnocení možností provedení rychlé a účinné likvidace případného požáru, evakuace osob, zvířat, materiálu a provedení záchranných prací vlastními silami a prostředky provozovatele posuzované činnosti, popřípadě vyjádření potřeb přesahujících tento rámec; při tom se postupuje následujícím způsobem:
   1. stanovení míst, kde lze předpokládat vznik požáru a jeho šíření, a vyhodnocení těchto míst z hlediska určení nejsložitější varianty požáru,
   2. posouzení provozuschopnosti a účinnosti instalovaných požárně bezpečnostních zařízení a organizačních opatření pro včasné zjištění požáru, jeho ohlášení a vyhlášení požárního poplachu,
   3. určení počtu a druhů hasicích přístrojů a porovnání se skutečným stavem,
   4. stanovení časových a prostorových parametrů nejsložitější varianty požáru, potřebných sil, technických prostředků a hasebních látek pro nejsložitější varianty požáru a stanovení podmínek pro jejich připravenost k zásahu, popřípadě také stanovení požadavků na speciální hasební látky a postupy,
      Dle odst. 6. § 16 vyhlášky o požární prevenci platí, že skutečnosti uvedené v odstavci 3 písm. e) k účinné likvidaci požáru mohou být nahrazeny dokumentací zdolávání požárů (§ 34 vyhlášky o požární prevenci). V takovém případě dokumentace zdolávání požárů tvoří nedílnou součást posouzení požárního nebezpečí.
6. popis možných následků požáru, kde se uvedou rozumně předvídatelné následky vzniklé porušením stavebních konstrukcí a zařízení nebo jejich částí, tepelnými účinky a toxickými zplodinami hoření, únikem látek, výskytem hořlavých plynů nebo par, poškozením nebo zničením komunikací, sdělovacích a jiných technických zařízení.

Dle odst. 4 a odst. 5. § 16 vyhlášky o požární prevenci platí, že při stanovení systému řízení požární ochrany se navrhují organizační a technická řešení mimořádných situací se zaměřením na snížení pravděpodobnosti vzniku požáru, jeho šíření a ohrožení osob, zvířat a majetku (vlastní systém přípravy na řešení závažných havárií a systém řízení při jejich vzniku, jeho organizační struktura, materiální a technické vybavení, zřízení jednotky požární ochrany apod.). Systémová řešení se specifikují v návrzích na opatření. Návrhy na opatření včetně stanovení termínů jejich plnění vycházejí z vyhodnocení skutečností uvedených v odstavcích 3 a 4. Opatření jsou:

1. organizačního charakteru - například stanovení organizační struktury pro plnění povinností na úseku požární ochrany, zvláštní požadavky na provádění školení zaměstnanců a odbornou přípravu zaměstnanců zařazených do preventivních požárních hlídek, preventistů požární ochrany a jednotek požární ochrany, způsobilost zaměstnanců určených k obsluze, údržbě, opravě a kontrolám technických a požárně bezpečnostních zařízení, není-li tato stanovena výrobcem, zpracování a kontrola dokumentace požární ochrany, způsob, rozsah a termíny provádění preventivních požárních prohlídek, zajištění požární ochrany v době sníženého provozu a v mimopracovní době,
2. technického charakteru - například zvláštní požadavky na provádění údržby, oprav, obsluhy a kontroly objektů, technických a technologických zařízení, stanovení technických parametrů, které nelze překročit (teplota, tlak apod.), zajištění spojovacích prostředků, vybavení ohlašoven požárů, označení ochranných nebo nebezpečných pásem, způsob vybavení požární technikou, věcnými prostředky požární ochrany, popřípadě požárně bezpečnostními zařízeními, zajištění volných únikových cest, příjezdových komunikací a nástupních ploch pro požární techniku, přístupu k hlavním vypínačům elektrického proudu, uzávěrům vody, plynu, ústředního vytápění, popřípadě dalších produktovodů, označení všech určených míst požárními, výstražnými a bezpečnostními značkami9) nebo tabulkami, způsob manipulace s hořlavými nebo nebezpečnými látkami,
3. jiná - například vytvoření vlastního systému přípravy na řešení závažných havárií a systému řízení při jejich vzniku, stanovení jeho organizační struktury, specifikace materiálního a technického vybavení, vícestupňové systémy požárně bezpečnostních zařízení, zřízení jednotky požární ochrany (druh jednotky požární ochrany, početní stavy, vybavení apod.).11)

2.4 Odvození povinnosti právnických a podnikajících fyzických osob provozujících činnosti s vysokým požárním nebezpečím

Dle § 15 odst. 2 ZPO platí, že právnické osoby a podnikající fyzické osoby provozující činnosti uvedené v § 4 odst. 2 a 3 ZPO¹²⁾ jsou povinny zpracovávat předepsanou dokumentaci požární ochrany, plnit podmínky požární bezpečnosti v ní stanovené a udržovat ji v souladu se skutečným stavem. Dokumentaci tak musí zpracovávat všechny právnické a podnikající fyzické osoby jakmile jsou jimi provozované činnosti zařazeny mezi zvýšeně či vysoce požárně nebezpečné; pochopitelně pokud dojde k naplnění dispozic (podmínek) dotčených právních norem. Dokumentací požární ochrany se stanovují podmínky požární bezpečnosti provozovaných činností a prokazuje se plnění některých povinností stanovených předpisy o požární ochraně¹³⁾. Dokumentaci požární ochrany tvoří krom jiného i pro tento text důležitá dokumentace o začlenění do kategorie činností se zvýšeným požárním nebezpečím nebo s vysokým požárním nebezpečím a páteřní posouzení požárního nebezpečí. Povinností právnických a podnikajících osob provozujících činnosti s vysokým požárním nebezpečím dle zákona o požární ochraně je tedy vypracování posouzení požárního nebezpečí jako jedné z typových druhů dokumentace požární ochrany.

3. Posouzení požárního nebezpečí

3.1 Vymezení obsahu a zpracovatele posouzení požárního nebezpečí

Jak již bylo výše naznačeno, dle novelizované podoby § 6a ZPO platí, že právnické osoby a podnikající fyzické osoby mohou provozovat činnost s vysokým požárním nebezpečím výhradně a toliko za splnění podmínky, že orgán státního požárního dozoru schválí posouzení požárního nebezpečí¹⁴⁾. Jedná se tak o conditio sine qua non pro zahájení provozování činností s vysokým požárním nebezpečím, bez které nelze provozovat činnost s vysokou mírou požárního nebezpečí, jinak by se osoba vystavila dopadu citelných správních trestů za deliktní jednání porušující hmotněprávní povinnost stanovenou zákonem o požární ochraně. V zásadě tedy platí, že schválení ve formě pravomocného správního rozhodnutí musí předcházet zahájení činnosti s vysokým požárním nebezpečím. Obdobně je v § 6a odst. 7 ZPO ustanoveno, že před změnou v provozované činnosti, která má vliv na obsah schváleného posouzení požárního nebezpečí, právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba předloží orgánu státního požárního dozoru ke schválení doplněné nebo je-li to vzhledem k rozsahu změny potřebné nové posouzení požárního nebezpečí. Do doby schválení předloženého materiálu nelze změny v provozované činnosti provést. Dle § 6a odst. 3 ZPO platí, že právnická osoba a podnikající fyzická osoba předloží posouzení požárního nebezpečí zpracované osobou uvedenou v § 11 odst. 1. Je tak stanovena obligatorní povinnost zpracování posouzení požárního nebezpečí pouze odborně způsobilou osobou. Odborně způsobilými osobami se rozumí znalci a znalecké ústavy v základním oboru požární ochrany zapsaní v seznamu znalců a znaleckých ústavů vedených krajskými soudy, fyzické osoby, které jsou absolventy škol požární ochrany nebo absolventy vysokoškolského studia, jehož součástí je ověřovací program pro odbornou způsobilost na úseku požární ochrany schválený ministerstvem, který odpovídá požadavkům uvedeným v odstavci 4 (§ 11 ZPO), nebo fyzické osoby, které složily zkoušku odborné způsobilosti před komisí ustavenou ministerstvem. Za odborně způsobilé osoby se považují též příslušníci Hasičského záchranného sboru České republiky vykonávající funkce stanovené prováděcím předpisem k zákonu o hasičském záchranném sboru.¹⁵⁾

Posouzení požárního nebezpečí dle § 6a odst. 2 ZPO obsahuje popis a posouzení rizik z hlediska možnosti vzniku a šíření požáru a ohrožení osob, zvířat a majetku; dále zhodnocení možnosti provedení záchranných prací a účinné likvidace požáru, včetně popisu jeho možných následků; jakož i systém řízení požární ochrany a návrhy na opatření ke snížení rizika možnosti vzniku a šíření požáru a ohrožení osob, zvířat a majetku, návrhy na provedení záchranných prací a návrhy opatření k účinné likvidaci požáru, včetně stanovení lhůt k jejich plnění. Pro lepší komparaci změn ve věcném obsahu povinnosti uvádíme původní znění vymezující obsah a rozsah povinnosti. „Posouzení požárního nebezpečí obsahuje:

1. zjištění a zhodnocení rozhodujících vlivů z hlediska možnosti vzniku a šíření požáru, vyjádření a posouzení rizik ohrožení osob, zvířat a majetku, zhodnocení možností provedení záchranných prací a účinné likvidace požáru včetně popisu jeho možných následků,
2. stanovení systému řízení požární ochrany se zaměřením na snížení pravděpodobnosti vzniku požáru, jeho šíření a ohrožení osob, zvířat a majetku,
3. návrhy na opatření včetně stanovení lhůt k jejich plnění.“16)

„Opatření a lhůty vyplývající ze schváleného posouzení požárního nebezpečí jsou právnické osoby a podnikající fyzické osoby povinny plnit“.¹⁷⁾

Je tedy patrný příklon k novému pojmosloví blízkému teorii krizového managementu („náhled optikou rizik¹⁸⁾ “), nicméně změnu či úpravu věcného obsahu povinnosti by nepochybně měla doplnit vysvětlující výkladová podpora v důvodové zprávě.

Základní charakteristiku samotného dokumentu označeného jako „posouzení požárního nebezpečí“ doplňuje § 29 vyhlášky o požární prevenci. Dle prováděcího předpisu je součástí posouzení požárního nebezpečí z hlediska ohrožení osob, zvířat a majetku:

1. údaj o firmě, jménu nebo názvu, sídle nebo místu podnikání provozovatele činnosti s vysokým požárním nebezpečím a identifikačním čísle; u osoby zapsané v obchodním rejstříku nebo jiné evidenci též údaj o tomto zápisu; u právnické osoby její statutární orgán (jméno, funkce, eventuálně určená osoba z vícečlenného statutárního orgánu), u podnikající fyzické osoby tato osoba nebo její odpovědný zástupce,
2. určení provozovaných činností s přiřazením charakteristik, kterými jsou definovány činnosti s vysokým požárním nebezpečím (§ 4 odst. 3 ZPO), identifikace místa, kde právnické osoby nebo podnikající fyzické osoby tyto činnosti provozují, s uvedením názvu a přesné adresy, předpokládaný termín zahájení činnosti s vysokým požárním nebezpečím, resp., kdy byla tato činnost zahájena v případě, že se tak stalo před nabytím účinnosti této právní úpravy,
3. jméno a příjmení zpracovatele posouzení požárního nebezpečí, je-li zpracovatelem podnikatel, pak též údaj o firmě, jménu nebo názvu, sídle nebo místu podnikání a identifikačním čísle; u osoby zapsané v obchodním rejstříku nebo jiné evidenci též údaj o tomto zápisu; prohlášení zpracovatele o jeho odborné způsobilosti s uvedením čísla, popřípadě jiné identifikace dokladu, kterým se tato způsobilost prokazuje; v případě, že se na zpracování posouzení požárního nebezpečí podílí dva a více zpracovatelů, pak se uvedou stejné údaje o zpracovatelích jeho jednotlivých částí a osoba, která odpovídá za věcné a funkční sestavení dokumentu jako celku,
4. rozpracování požadavků stanovených v § 6a odst. 2 ZPO podle postupu uvedeného v § 16 vyhlášky o požární prevenci,
5. přesné uvedení podkladů, ze kterých byly čerpány použité údaje a obsah dokumentu.19)

Pro doplnění uvádíme, že v případech, kdy je právnické osobě nebo podnikající fyzické osobě provozující činnosti s vysokým požárním nebezpečím současně jiným právním předpisem předepsáno zpracování zvláštních dokumentů a tyto obsahují i hodnocení požárního nebezpečí včetně stanovení příslušných opatření odpovídající způsobem zpracování požadavkům § 6a ZPO a rozsahem této vyhlášce, považuje se toto hodnocení včetně navržených opatření za posouzení požárního nebezpečí podle zákona o požární ochraně.²⁰⁾

3.2 Obecná pravidla pro vedení dokumentace a schvalování posouzení požárního nebezpečí

Obecná pravidla stanovující způsob vedení dokumentace požární ochrany - tedy i posouzení požárního nebezpečí - přináší § 40 vyhlášky o požární prevenci, kdy za zopakování stojí zejména následující pravidla. Součástí dokumentace požární ochrany podle § 27 odst. 1 vyhlášky o požární prevenci je také uvedení místa a rozsahu její účinnosti, datum zpracování nebo provedení záznamu, jméno a odborná způsobilost zpracovatele, popřípadě osoby, která dokumentaci vede. Posouzení požárního nebezpečí schvaluje statutární orgán právnické osoby nebo jím pověřený vedoucí zaměstnanec, podnikající fyzická osoba nebo její odpovědný zástupce před zahájením činnosti, k níž se dokumentace vztahuje. Kontrola posouzení požárního nebezpečí, včetně záznamu o jejím výsledku, se provádí v rámci preventivních požárních prohlídek, a to nejméně jednou za rok nebo po každém požáru anebo po každé provedené změně, která měla vliv na její obsah. Posouzení požárního nebezpečí se zpracovává, vede, popřípadě předkládá orgánu státního požárního dozoru ke schválení, kontrole nebo k posouzení v českém jazyce. Dokumentace požární ochrany, kterou orgán státního požárního dozoru schvaluje, se předkládá ve 2 vyhotoveních ke schválení orgánu státního požárního dozoru²¹⁾. Posouzení požárního nebezpečí se ukládá takovým způsobem, aby bylo dostupné osobám zaměstnancům, jichž se týká, jakož i orgánům státního požárního dozoru. Posouzení požárního nebezpečí musí být vedeno, popřípadě jeho stejnopisy nebo kopie musí být uloženy takovým způsobem, aby v případě požáru bylo možno prokázat plnění povinností stanovených zákonem.²²⁾

4. Procesní postup

Změna v systému schvalování posouzení požárního nebezpečí není takovým zásahem, jaký bez pochyb představuje změna dotýkající se procesu posuzování dokumentace zdolávání požáru²³⁾. Dle důvodové zprávy k „Vrbětické novele“²⁴⁾ se v § 6b ZPO se nově navrhnula obdobná úprava pro dokumentaci zdolávání požáru, jako pro posouzení požárního nebezpečí; lze tedy konstatovat, že dokumentace zdolávání požáru dotahuje závažnost posouzení požárního nebezpečí. Procesní úprava schvalování obou institutů je víceméně obdobná s odlišností v případě změny, mající vliv na obsah dokumentace. V případě dokumentace zdolávání požáru musí být vzhledem k jejímu operativnímu využití přímo u zásahu vždy předložena k odsouhlasení nová kompletní dokumentace zdolávání požárů. U dokumentace zdolávání požáru se na rozdíl od posouzení požárního nebezpečí nepřipouští se žádné dodatky či dílčí změny. Je to z toho důvodu, že tato dokumentace zdolávání požáru je určena pro velitele zásahu, aby se mohl rychle zorientovat v daném prostoru a provozu, a tyto informace musí dostat rychle a přesně²⁵⁾. Důvodová zpráva dále glosuje navržený zvláštní proces pro odsouhlasení posouzení požárního nebezpečí tak, aby předkladatel měl zájem předložit posouzení požárního nebezpečí bez chyb, které bude co nejdříve odsouhlaseno a tím získáno oprávnění zahájit provozování činnosti s vysokým požárním nebezpečím. Proto zákonodárce zamýšlel postup odlišný od obecné právní úpravy, tj. vydání rozhodnutí o schválení této dokumentace. Navrhovalo se dokumentaci odsouhlasit okamžitě, jakmile bude v pořádku. Pokud by vykazovala nedostatky, správní orgán nejprve vyzve²⁶⁾ k odstranění zjištěných nedostatků a uloží lhůtu k jejich odstranění. Pokud budou splněny zákonné požadavky správního orgánu, dojde k neprodlenému odsouhlasení dokumentace. Tímto zvláštním postupem, který se dle důvodové zprávy blíží postupu předpokládanému podle části čtvrté správního řádu, se měly odbourat některé administrativní kroky a proces urychlit a zlevnit. Provozovateli se dává možnost rychlého odsouhlasení dokumentace a tím i zahájení činnosti. Zákonodárce dle textu důvodové zprávy zamýšlel, že v opačném případě, kdy provozovatel nerespektuje sdělení správního orgánu směřující k odstranění vad předložené dokumentace, zahájí správní řízení²⁷⁾ se všemi procesními úkony a orgán dozoru vydá rozhodnutí o neschválení posouzení požárního nebezpečí, které může být prvním úkonem řízení²⁸⁾. Tím je dáno, že činnost s vysokým požárním nebezpečím nesmí být zahájena a provozovatel musí, hodlá-li předmětnou činnost provozovat, předložit nové posouzení požárního nebezpečí, které může opět projít neformálním posouzením a odsouhlasením.²⁹⁾.

Z hlediska intertemporálních vztahů platí přechodná ustanovení, dle kterých posouzení požárního nebezpečí schválené přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se považuje za schválené podle § 6a ZPO ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti novelizovaného zákona o požární ochraně³⁰⁾. Pro historické intertemporální vztahy není bez právního významu úprava v § 98 odst. 3 a odst. 4 ZPO³¹⁾.

Aktuální procesní postup lze shrnout následovně. Dle odst. 4 § 6a ZPO platí, že neshledá-li orgán státního požárního dozoru v posouzení požárního nebezpečí nedostatky, posouzení požárního nebezpečí bez dalšího schválí, a to bez nutnosti rozsáhlejšího odůvodnění³²⁾. Přesněji vydá správní rozhodnutí o schválení posouzení požárního nebezpečí. Zjistí-li však orgán státního požárního dozoru, že předložené posouzení požárního nebezpečí vykazuje obsahové nedostatky, pro které je nelze schválit, vrátí je zpět předkladateli s uvedením zjištěných nedostatků a současně stanoví přiměřenou lhůtu pro opětovné předložení vráceného posouzení po odstranění zjištěných nedostatků. Řízení lze přerušit na dobu stanovenou pro odstranění nedostatků a opětovné předložení. Neodstraní-li předkladatel nedostatky ve lhůtě stanovené podle odstavce 5 § 6a ZPO, orgán státního požárního dozoru vydá rozhodnutí o neschválení posouzení požárního nebezpečí. Před změnou v provozované činnosti, která má vliv na obsah schváleného posouzení požárního nebezpečí, právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba předloží orgánu státního požárního dozoru ke schválení doplněné nebo je-li to vzhledem k rozsahu změny potřebné nové posouzení požárního nebezpečí³³⁾. Do doby schválení předloženého materiálu nelze změny v provozované činnosti provést.

Dle důvodové zprávy³⁴⁾ je pak zvláštní odstavec věnován případu, kdy činnost v průběhu roku může vykazovat charakteristiky činnosti se zvýšeným požárním nebezpečím a po dosažení určitého parametru (roční produkce) již vykazuje charakteristiku činnosti s vysokým požárním nebezpečím. Počátkem nového kalendářního roku se činnost opět vrací do režimu se zvýšeným požárním nebezpečí atd. Pro tyto případy se jednou odsouhlasené posouzení požárního nebezpečí považuje za odsouhlasené pro všechny kalendářní roky, v jejichž průběhu bylo dosaženo zákonných parametrů (5 000 tun roční produkce) za předpokladu, že se jedná stále o stejnou činnost a není nutné provést žádné změny v dokumentaci, které by měly vliv na její obsah.³⁵⁾ Normativně je text konstruován a publikován v následující verzi: „Změny v objemu roční produkce nejsou důvodem pro předložení nového posouzení požárního nebezpečí, je-li toto schváleno výhradně pro činnost uvedenou v § 4 odst. 3 písm. b)“³⁶⁾.

Podmínky schvalování posouzení požárního nebezpečí dotváří § 49 vyhlášky o požární prevenci, avšak doposud zjevně nereflektuje změny implementované „Vrbětickou novelou“. „Při schvalování posouzení požárního nebezpečí se zjišťuje, zda toto splňuje požadavky a obsahuje všechny náležitosti stanovené zákonem o požární ochraně a vyhláškou o požární prevenci. Jeden výtisk schváleného posouzení požárního nebezpečí si orgán státního požárního dozoru ponechává ve své dokumentaci. V případě, že předložené posouzení požárního nebezpečí vykazuje nedostatky (§ 6a odst. 4 zákona o požární ochraně³⁷⁾), může si orgán státního požárního dozoru jeden výtisk ponechat pro potřebu dalšího jednání až do konce řízení. Při schvalování doplněných nebo přepracovaných posouzení požárního nebezpečí podle § 6a odst. 5 zákona se zjišťuje, zda výsledný dokument splňuje požadavky podle odstavce 1 § 49 vyhlášky o požární prevenci. Při tom se sleduje, zda doplněné nebo přepracované posouzení požárního nebezpečí obsahuje zejména

1. název dokumentace, která se mění nebo doplňuje, včetně uvedení rozhodnutí o schválení původní dokumentace orgánem státního požárního dozoru,
2. specifikaci měněných, přepracovaných nebo doplněných částí,
3. údaje o zpracovateli doplňku nebo přepracovaného posouzení požárního nebezpečí.

Jsou-li součástí schváleného doplnění nebo přepracovaného posouzení požárního nebezpečí návrhy na opatření a lhůty k jejich plnění, postupuje se podle § 6a odst. 6 zákona o požární ochraně.“³⁸⁾

Autor textu se subjektivně domnívá, že úprava vyhlášky o požární prevenci působí mírně anachronicky a zejména § 49 vyhlášky o požární prevenci by si zasloužil minimálně přepracování ideálně s citlivým systémovým doplněním specifikace celého procesního postupu, a to možná i se specifikací schvalovacího postupu pro dokumentaci zdolávání požáru.

V souladu s přijetím nové kodexové úpravy správního trestání (tj. přijetím zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich) došlo dnem 1. 7. 2017 v rámci přechodného ustanovení § 112 odst. 1 citovaného zákona k přechodu dosavadních jiných správních deliktů a k jednotnému pojmenování, přičemž nově se na ně hledí jako na přestupky podle zákona o odpovědnosti za přestupky. Ustanovení § 112 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky nedopadá toliko na nepravé správní delikty, kterými jsou správní disciplinární delikty, správní pořádkové delikty a delikty proti platební disciplíně. Dnem 1. 7. 2017 tak nově za přestupky označuje i dosavadní jiné správní delikty zakotvené v zákoně o požární ochraně. Kuriózní situace však bohužel nastala „kouzlem nechtěného“ v případě § 76c ZPO; v tomto atypickém případě je dle názoru Ministerstva vnitra nutno postupovat podle úpravy podmínek správně-trestního postihu jiných správních deliktů, tak jak byla aplikována přede dnem účinnosti zákona o odpovědnosti za přestupky. Zákon o odpovědnosti za přestupky, lze použít analogicky, je-li to pro pachatele výhodnější. V případě § 76c ZPO, který nabyl účinnosti dnem 1. 8. 2017 [a to zákonem č. 229/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu (zákon o zbraních), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony], nutno respektovat, že „dosavadními jinými správními delikty“ ve smyslu přechodných ustanovení zákona o odpovědnosti za přestupky jsou míněny jiné správní delikty, které byly již součástí právní úpravy účinné před nabytím účinnosti zákona o odpovědnosti za přestupky. V tomto ohledu je na ustanovení § 76c ZPO nutno pohlížet, jako na právní úpravu neúčinnou v době nabytí účinnosti zákona o odpovědnosti za přestupky, tedy se přechodná ustanovení § 112 tohoto zákona na § 76c ZPO nevztahují. Z tohoto pohledu se podle § 76c ZPO bude postupovat jako doposud, tedy podle správního řádu (podle zákona o odpovědnosti za přestupky, se bude postupovat analogicky pouze v případě, když to bude pro obviněného výhodnější)³⁹⁾. S výše uvedeným pojetím se autor textu neztotožňuje a shledává jej rozporným se systémovým, logickým, jazykovým, ratio-legálním i teleologickým výkladem, nicméně adresátům metodiky - tj. správním orgánům aplikujícím předmětnou právní úpravu (hasičským záchranným sborům krajů), nezbude vzhledem k interní závaznosti oficiálního výkladu nadřízeného orgánu odvinutého od stanoviska Odboru legislativy a koordinace předpisů Ministerstva vnitra, než jej respektovat postupovat s ním souladně. Bez pochyb se však jedná minimálně o nešťastnou legislativní chybu s přesahovým dopadem na činnost hasičských záchranných sborů v postavení správních orgánů (úřadů), které budou mít při rozhodování o jedné z nejvyšších v zákoně o požární ochraně koncipovaných sankcí poněkud nepevnou procesní půdu pod nohami; o administrativních obtížích nemluvě. Obdobně chybným autor shledává i vynechání zákona o požární ochraně z velkého doprovodného změnového zákona č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých přestupcích, ve znění pozdějších předpisů.

Závěrem tohoto bloku je vhodné naznačit obtížně pochopitelný rozdíl mezi postupem dle § 6a ZPO (schvalováním posouzení požárního nebezpečí činností s vysokým požárním nebezpečím) a § 6b ZPO (schválením dokumentace zdolávání požárů) při reflexi vymezení státního požárního dozoru dle § 31 odst. 1 písm. e) ZPO. Samotná „Vrbětická novela“ rozšiřuje vymezení státního požárního dozoru tak, že schvalování dokumentace zdolávání požárů je nově zařazeno jako výkon státního požárního dozoru. Následující novela zákona o požární ochraně v souvislosti se změnou stavebního práva⁴⁰⁾ však mění celý § 31 ZPO, přičemž schválení (vhodnější je spíše schvalování) dokumentace zdolávání požárů ve vymezení státního požárního dozoru nelogicky a nesystémově vynechává bez jakéhokoli odůvodnění v důvodové zprávě. Důvod této změny zůstává neobjasněn. Jen na okraj doplňujeme, že novelizace zákona o požární ochraně zákonem č. 225/2017 Sb. lze považovat za citelně nezdařenou s hrubými chybami v legislativním procesu; krom jiného např. chybně upravila § 31 odst. 2 ZPO do zcela neaplikovatelné a nesmyslné podoby; rovněž v souvislosti s průběhem novelizace a změnami příslušného ustanovení § 104 odst. 1 písm. a) stavebního zákona⁴¹⁾ bohužel došlo ke stavu, kdy jsou mezi stavby, u kterých postačí dle tohoto ustanovení ohlášení stavebnímu úřadu, zařazeny stavby pro bydlení obecně (tj. kromě rodinných domů i bytové domy) a to bez limitu zastavěné plochy. Hasičský záchranný sbor tedy nově není oprávněn k výkonu státního požárního dozoru v případě bytových domů, u kterých postačí ohlášení stavebnímu úřadu (tj. bytových domů s jedním podzemním podlažím do hloubky 3 m a nejvýše se dvěma nadzemními podlažími a podkrovím) a to bez ohledu na jejich zastavěnou plochu⁴²⁾.

5. Sankce

V novém § 76c ZPO je řešena sankce za to, že povinná osoba - právnická nebo podnikající fyzická osoba - provozuje činnost bez odsouhlasené dokumentace posouzení požárního nebezpečí nebo dokumentace zdolávání požárů. Zahájení činnosti bez této dokumentace je velice závažným porušením povinností, v jejichž důsledku mohou nastat situace ohrožující zdraví, život, majetek i životní prostředí. Proto byly navrženy i poměrně vysoké sankce, jež odráží enormní společenskou nebezpečnost takového chování⁴³⁾ - (omisivního) jednání.

Dle dikce § 76c odst. 1 ZPO platí, že právnické osobě nebo podnikající fyzické osobě, která provozuje činnost s vysokým požárním nebezpečím bez odsouhlaseného posouzení požárního nebezpečí nebo provede v rozporu s § 6a odst. 7 změnu, která má vliv na obsah schváleného posouzení požárního nebezpečí, se uloží pokuta až do výše 10 000 000 Kč. Dle § 76d ZPO pokutu podle § 76a až 76c ukládá hasičský záchranný sbor kraje. Pro stanovení výše pokuty přihlíží zejména k závažnosti a době trvání protiprávního jednání. Pro úplnost ucelujeme, že dle § 77 ZPO řízení o uložení pokuty lze zahájit do jednoho roku ode dne, kdy se o porušení povinnosti dozvěděl orgán vykonávající státní požární dozor, a musí být pravomocně skončeno do tří let od porušení povinnosti. Do této doby se nezapočítává doba, po kterou se pro tentýž skutek vedlo trestní řízení. Nicméně i zde zasahuje výklad obsažený v interně závazné metodice⁴⁴⁾, který unifikuje postup správních orgánu následovně. Správní orgán (hasičský záchranný sbor kraje) od 1. července 2017 bude u posuzovaných případů, přednostně aplikovat ustanovení § 30 a násl. zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, před ustanovením § 77 ZPO, s výjimkou posuzování doby, po kterou bylo pro týž skutek vedeno trestní řízení, kdy bude přednostně aplikovat větu druhou ustanovení § 77 ZPO, ve vztahu k ustanovení § 32 odst. 1 písm. a) zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich⁴⁵⁾.

Závěrem je vhodné otevřít odbornou diskuzi nad vynecháním povinnosti původně obsažené v § 6a odst. 6 ZPO před novelizací. Citované ustanovení znělo: „Opatření a lhůty vyplývající ze schváleného posouzení požárního nebezpečí jsou právnické osoby a podnikající fyzické osoby povinny plnit.“ a bylo provázáno na obecný § 6a odst. 2 písm. c) „Posouzení požárního nebezpečí obsahuje... c) návrhy na opatření včetně stanovení lhůt k jejich plnění.“ dnes znějící zcela jinak a speciálněji: „návrhy na opatření ke snížení rizika možnosti vzniku a šíření požáru a ohrožení osob, zvířat a majetku, návrhy na provedení záchranných prací a návrhy opatření k účinné likvidaci požáru, včetně stanovení lhůt k jejich plnění“; na hmotněprávní povinnost navazovalo sankční ustanovení § 76 odst. 2 písm. f) ZPO umožňující sankcionovat neplnění opatření stanovených posouzením požárního nebezpečí. Jen obtížně bude správní orgán hledat vhodnou hmotněprávní oporu v novelou změněném a původně obecném vymezení opatření a lhůt, a to zvláště bez odůvodňující opory změny hmotněprávní povinnosti v důvodové zprávě. Anachronicky a obsolentně lze nahlížet i skutkové podstaty deliktů uvedené (spíše nesystémově zapomenuté) v § 76 odst. 2 pod písmenem n) (neuvědomí písemně orgán státního požárního dozoru nebo nepostupuje podle jeho pokynu v případě změny charakteru nebo podmínek anebo rozsahu provozované činnosti, která je předmětem posouzení požárního nebezpečí) a pod písmenem o) ZPO (nesplní lhůtu stanovenou orgánem státního požárního dozoru k odstranění nedostatků v předloženém posouzení požárního nebezpečí). Ač působí ustanovení spíše jako úsměvný legislativní pohrobek, může ve vazbě na zásadu legality obsaženou v § 78 odst. 1 z. č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, („Správní orgán zahájí řízení o každém přestupku, který zjistí, a postupuje v řízení z moci úřední.“) vykouzlit vrásky na čele úředníka správního úřadu.

6. Interní postup hasičských záchranných sborů krajů

Obecně je třeba připomenout a zdůraznit, že proces schvalování dokumentace zdolávání požáru je dle subjektivního názoru autora článku poměrně rigidní a formalizovaným správním procesem na straně jedné se speciálními pravidly schvalování dle § 6a ZPO a pravidly typickými pro zpracování dokumentace požární ochrany⁴⁶⁾, a na straně druhé pro svou zjevnou neúplnost musí být nutně subsidiárně aplikována obecná úprava správního procesu obsažená ve správním řádu.

Zatímco k zajištění jednotného postupu schvalování dokumentace zdolávání požáru hasičskými záchrannými sbory krajů, kterou předloží právnická nebo podnikající fyzická osoba správnímu orgánu, vydalo generální ředitelství doporučující metodiku, kterou se budou hasičské záchranné sbory krajů povětšinou řídit⁴⁷⁾, bohužel pro oblast posouzení požárního nebezpečí aktuální a změny obsažené ve „Vrbětické novele“ reflektující metodika vydána doposud nebyla. HZS krajů tak vycházejí ze starší pracovní pomůcky. Jedná se o „Pracovní pomůcka pro postup při schvalování posouzení požárního nebezpečí ve smyslu § 6a zákona č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, ve znění pozdějších předpisů, v návaznosti na § 95 zákona o požární ochraně, a zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění zákona č. 413/2005 Sb., (dále jen „správní řád“)“ vydanou v září 2007 pod č. j. PO-1995-16/PRE-2007. Pracovní pomůcka obsahuje základní informace k postupu orgánu státní správy na úseku požární ochrany při výkonu státního požárního dozoru, který je prováděn schvalováním posouzení požárního nebezpečí podle § 31 odst. 1 písm. e) ZPO a § 49 a dalších souvisejících ustanovení vyhlášky o požární prevenci. Cílem je sjednocení postupu a omezení možnosti výskytu případných nedostatků při schvalování posouzení požárního nebezpečí, při zjištění neplnění povinností právnických osob a podnikajících fyzických osob ve vztahu k posouzení požárního nebezpečí; dále v rámci hasičských záchranných sborů krajů stanovení jednotného postupu pro zajištění zpracování dílčích stanovisek a výsledného dokumentu. Předmětná pracovní pomůcka akcentuje správně-právní pojetí procesu zejména v oblasti příslušnosti, zahájení řízení, náležitostem rozhodnutí včetně několika vzorů, lhůtám či doručování; dále poplatně době svého vzniku se věnuje procesu schvalování, ovšem pochopitelně dle právní úpravy před novelizací. Několik bloků se věnuje organizačně technickému zabezpečení schvalování posouzení požárního nebezpečí včetně vymezení organizačního zajištění a interních postupů v rámci HZS krajů. Celkový přínos pro laickou veřejnost se po novelizaci minimalizoval a není třeba se dokumentem podrobněji zabývat.

Další metodickou oporou je rovněž starší stanovisko č. 11/2008 Odboru prevence Ministerstva vnitra - generálního ředitelství Hasičského záchranného sboru ČR označené jako „Předložení posouzení požárního nebezpečí ke schválení orgánu státního požárního dozoru“ zpracované 16. 10. 2008. Stanovisko se vyjadřuje k postupu schválení posouzení požárního nebezpečí předkládaného právnickými a podnikajícími fyzickými osobami, které provozují činnosti s vysokým požárním nebezpečím podle § 4 odst. 3 písm. d) a e) ZPO za podmínek, kdy činnosti provozuje v prostorách současně několik právnických osob nebo podnikajících fyzických osob. Jedná se například o provozování činností uvedenými osobami v multifunkční stavbě/centru o výšce větší než 45 m apod. Stanovisko se v poněkud obecné rovině vyjadřuje k zmocnění a k dalším správně-procesním otázkám. K hodnotnějším závěrům patřila následující část stanoviska: „Pokud dojde v daných souvislostech ke změně právnické osoby nebo podnikající fyzické osoby provozující činnost (je třeba posoudit, zda se nejedná pouze o převod práv a povinností mezi subjekty) lze uvedený stav posuzovat jako změnu podmínek provozované činnosti podle § 6a odst. 5 zákona o požární ochraně. V takovém případě je nový provozovatel činnosti povinen bez zbytečného odkladu uvědomit písemně o změně orgán státního požárního dozoru a podle jeho pokynů posouzení požárního nebezpečí doplnit a přepracovat. K založení, změně případně zrušení práv a povinností vyplývajících z dokumentace posouzení požárního nebezpečí musí být novému provozovateli činnosti vydáno vždy nové rozhodnutí.“ Je zjevné, že i tento závěr bude nutné aktualizovat a přizpůsobit novelizované úpravě § 6a ZPO.

Závěrem doporučujeme při podávání žádosti mít na paměti, že se jedná se o řízení na žádost, která musí obligatorně mít zákonem stanovené náležitosti podání⁴⁸⁾, jejichž absenci je nutno formálně zhojit. Z podání musí být patrno, kdo je činí, které věci se týká a co se navrhuje. Právnická osoba uvede v podání svůj název nebo obchodní firmu, identifikační číslo osob nebo obdobný údaj a adresu sídla, popřípadě jinou adresu pro doručování. Podání musí obsahovat označení správního orgánu, jemuž je určeno, další náležitosti, které stanoví zákon, a podpis osoby, která je činí.

7. Závěr

Článek popisuje v obecnější rovině problematiku posouzení požárního nebezpečí, jehož vypracování je dominantní povinností právnických a podnikajících fyzických osob zamýšlejících provozovat činnosti s vysokým požárním nebezpečím. Předmětné posouzení požárního nebezpečí podléhá obligatornímu schválení orgánem státního požárního dozoru⁴⁹⁾ před zahájením činnosti s vysokým požárním nebezpečím. Je patrné, že vynucená rychlost legislativní úpravy zákonného textu přinesla celou řadu nejasností a chyb, které jsou ospravedlnitelné bonafidním akcelerováním legislativního procesu ve snaze minimalizovat rizika atakující společensky chráněné hodnoty na úseku požární ochrany. Text aspiruje toliko na úvodní nastínění problematiky spojené s institutem posouzení požárního nebezpečí, otevření odborné diskuze a zahajuje doplňování nepříliš četné či spíše absentující doktrinální podpory dostupné např. na webových stránkách hasičského záchranného sboru⁵⁰⁾. Příliš metodické podpory nelze najít ani v tištěných publikacích⁵¹⁾ či ve sporé okrajové judikatuře.