Aktuální otázky odměňování členů zastupitelstev obcí

Uvolnění a neuvolnění členové zastupitelstva obce

Mandát člena zastupitelstva obce vzniká zvolením (ke zvolení přitom dochází ukončením hlasování). Zákon o obcích rozlišuje členy zastupitelstva obce uvolněné a neuvolněné. Uvolněnými členy zastupitelstva jsou členové zastupitelstva zvolení do funkcí, jež zastupitelstvo určilo jako funkce, pro které budou členové zastupitelstva uvolněni. Ostatní členové zastupitelstva jsou neuvolněnými členy zastupitelstva. Rozhodnutí o tom, které funkce budou členové zastupitelstva vykonávat jako uvolnění, je ve vyhrazené působnosti zastupitelstva obce. Z toho vyplývá, že v okamžiku vzniku mandátu jsou všichni noví členové zastupitelstva neuvolnění. O uvolnění pro konkrétní funkce může zastupitelstvo rozhodnout nejdříve na svém ustavujícím zasedání.

Zastupitelstvu obce je rovněž vyhrazeno volit z řad členů zastupitelstva obce starostu, místostarosty a další členy rady obce, jakož i zřizovat a rušit výbory zastupitelstva a volit jejich předsedy a další členy.

V závislosti na tom, zda je člen zastupitelstva uvolněný nebo neuvolněný, zákon o obcích rozdílně upravuje jeho nárok na odměnu za výkon funkce. Pouze uvolnění členové zastupitelstva mají na odměnu ze zákona právní nárok. Neuvolnění členové zastupitelstva přímo ze zákona nárok na odměnu nemají. Odměna za výkon funkce jim náleží, jen rozhodne-li o tom zastupitelstvo. Jedinou výjimkou je neuvolněný starosta, který má přímo ze zákona nárok na odměnu v minimální výši odpovídající 0,3násobku výše odměny, která by náležela uvolněnému starostovi.

Výše odměny člena zastupitelstva obce

Výši odměn uvolněných členů zastupitelstev a maximální výši odměn neuvolněných členů zastupitelstev stanoví prováděcí nařízení vlády č. 318/2017 Sb. ve své příloze. Nařízení vlády přitom rozlišuje jednak to, jakou funkci člen zastupitelstva zastává (zda uvolněnou, či neuvolněnou a dále pak zda jde o funkci starosty, místostarosty, člena rady, předsedy či člena výboru zastupitelstva, komise rady nebo zvláštního orgánu anebo řadového člena zastupitelstva), a rovněž to, do jaké velikostní kategorie podle počtu obyvatel je obec zařazena.

Při zařazení obce do velikostní kategorie za účelem určení výše odměny člena zastupitelstva se vychází z počtu obyvatel obce, kteří zde byli hlášeni k trvalému pobytu (včetně cizinců) k 1. lednu kalendářního roku, ve kterém se konaly volby do zastupitelstva obce. Pro současná zastupitelstva obcí, zvolená ve volbách na podzim roku 2018, tedy bude po celé jejich funkční období rozhodný počet obyvatel obce ke dni 1. ledna 2018.

Zákon však v této souvislosti pamatuje na mimořádné situace, kdy by se v průběhu volebního období zastupitelstva změnil počet obyvatel obce o více než 20 % tak, že by tím došlo ke změně zařazení obce ve velikostní kategorii obcí. V takovém případě by od 1. ledna následujícího kalendářního roku uvolněnému členovi zastupitelstva náležela odměna ve výši odpovídající velikostní kategorii obce a neuvolněnému členovi zastupitelstva by náležela dosavadní odměna, pokud by nepřesahovala maximální výši odměny pro příslušnou velikostní kategorii obce; jinak by mu příslušela odměna v maximální výši podle nařízení vlády.

S účinností od 1. ledna 2019 bylo nařízení vlády č. 318/2017 Sb. novelizováno (nařízením vlády č. 202/2018 Sb.). Touto novelizací došlo k navýšení částek odměn poskytovaných za výkon funkce uvolněným členům zastupitelstev a maximální výše odměn poskytovaných za výkon funkce neuvolněným členům zastupitelstev o 7 %. To představuje zvýšení odměny uvolněného starosty v obci do 300 obyvatel (tedy v 1. velikostní kategorii) na částku 39 054 Kč a následně obdobně všech ostatních hodnot odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků o 7 %. Toto navýšení odměn přesně kopíruje meziroční zvýšení hodnoty statistického ukazatele o průměrné hrubé měsíční nominální mzdě na přepočtené počty zaměstnanců v národním hospodářství v letech 2016 a 2017 o 7 %, tj. z částky 27 575 Kč na 29 504 Kč.

Od 1. ledna 2019 tedy všem uvolněným členům zastupitelstev automaticky náleží navýšená odměna podle novelizovaného nařízení vlády, na navýšení částek maximálních odměn neuvolněných členů zastupitelstev v nařízení vlády musí případně reagovat jednotlivá zastupitelstva přijetím nových usnesení.

Usnesení zastupitelstva obce o stanovení odměn neuvolněným členům zastupitelstva

V usnesení o stanovení odměn neuvolněným členům zastupitelstva je třeba podle zákona o obcích stanovit výši odměn za měsíc, a to částkou v celých korunách. Přitom lze přihlédnout k plnění individuálních úkolů, které svým jednotlivým neuvolněným členům zastupitelstvo uložilo, a předem stanoveným způsobem k jejich účasti na jednání orgánů obce, jejichž jsou členy. K platnému přijetí usnesení zastupitelstva je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech jeho členů.

Možností, jak konkrétně formulovat obsah usnesení, kterým se stanovují odměny neuvolněným členům zastupitelstva, je mnoho. Vždy je však třeba, aby text usnesení byl formulován určitě a jednoznačně, aby při jeho výkladu nedocházelo k pochybnostem a nejasnostem. Toto usnesení by vždy mělo obsahovat

• určení konkrétních funkcí, za které je odměna stanovena,
• stanovení výše odměny (odměna přitom nesmí přesahovat maximální částku stanovenou nařízením vlády), a to částkou v celých korunách, a
• den, od kterého odměna náleží (rozhodný den přitom nesmí předcházet dni přijetí usnesení zastupitelstva obce, kterým odměnu stanovilo).

Zastupitelstvo může také rozhodnout o tom, že neuvolněným členům zastupitelstva bude v případě souběhu výkonu více funkcí poskytována souhrnná odměna. Podle zákona o obcích může být neuvolněnému členovi zastupitelstva v případě souběhu výkonu více funkcí poskytnuta odměna až do výše souhrnu odměn za tři různé funkce. Do tohoto souhrnu přitom lze zahrnout pouze odměny stanovené za výkon funkce člena rady obce, předsedy nebo člena výboru zastupitelstva obce, předsedy nebo člena komise rady obce anebo předsedy nebo člena zvláštního orgánu obce. Z usnesení zastupitelstva by v tomto případě mělo být především zřejmé,

• že stanovuje souhrnné odměny za souběh výkonu funkcí,
• za výkon kterých funkcí se odměny do souhrnu zahrnují,
• jaká je výše odměny za jednotlivé souběžně vykonávané funkce (to je důležité zejména pro případ, kdy člen zastupitelstva některou ze souběžně vykonávaných funkcí v průběhu volebního období přestane vykonávat - je z funkce odvolán či se této funkce vzdá), a
• jakým způsobem budou odměny za jednotlivé funkce započítány do výše souhrnné odměny.

Pokud zastupitelstvo o poskytnutí souhrnné odměny nerozhodne, náleží neuvolněnému členovi zastupitelstva obce odměna za tu funkci, za kterou mu náleží nejvyšší odměna schválená zastupitelstvem obce. (Pro úplnost uvádím, že uvolněným členům zastupitelstva náleží v případě souběhu výkonu více funkcí odměna pouze za tu z jimi zastávaných funkcí, za niž náleží nejvyšší odměna.)

Lze rovněž doporučit, aby zastupitelstvo v usnesení o stanovení odměn neuvolněným členům zastupitelstev pamatovalo i na situace, kdy v průběhu volebního období dojde u jednotlivých funkcí k personálním obměnám, a v usnesení stanovilo okamžik, od kterého v takovém případě členům zastupitelstva nově zastávajícím určitou funkci odměna náleží.

Zákon o obcích stanoví, že neuvolněnému členovi zastupitelstva, který je oprávněn k přijímání projevu vůle snoubenců, že spolu vstupují do manželství, může zastupitelstvo s přihlédnutím k časové náročnosti a četnosti obřadů zvýšit odměnu až o 2 000 Kč nad maximální výši odměny stanovenou za výkon jeho funkce podle zákona a prováděcího nařízení vlády. Četnost obřadů lze přitom v usnesení zohlednit jak "paušálně" (tzn. promítnout obvyklou četnost obřadů za měsíc v dané obci do konkrétní částky navýšení odměny), tak stanovením navýšení odměny o určitou částku za každý obřad (přitom však odměna po celkovém navýšení za všechny obřady nesmí přesáhnout maximální výši odměny poskytované za měsíc za výkon funkce zastávané daným členem zastupitelstva podle zákona o obcích a nařízení vlády v součtu s částkou 2 000 Kč).

Omezení účinnosti usnesení zastupitelstva obce o stanovení odměn neuvolněných členů zastupitelstva

Ve vztahu k nově zvoleným zastupitelstvům obcí je důležité ustanovení § 72 odst. 3 zákona o obcích, podle kterého usnesení zastupitelstva, kterým zastupitelstvo stanovilo odměnu neuvolněným členům, pozbývá účinnosti ukončením funkčního období zastupitelstva obce, které odměnu stanovilo. Nově zvolení členové zastupitelstva tedy nemají v okamžiku vzniku mandátu nárok na odměnu (ponechávám v tuto chvíli stranou problematiku poskytování odměn dosavadním členům zastupitelstva, kteří ještě v tzv. volebním mezidobí, tj. v období mezi konáním voleb do zastupitelstva obce a zvolením nových obecních orgánů, vykonávají dosavadní funkce - například dosavadní starosta, dosavadní místostarosta, členové dosavadní rady obce). Odměna za výkon funkce nově zvolenému členovi zastupitelstva náleží až tehdy, byl-li zvolen do funkce, kterou zastupitelstvo určilo jako uvolněnou (a vznikl mu tedy nárok na odměnu za výkon této funkce ze zákona), nebo pokud zastupitelstvo poskytování odměn neuvolněným členům zastupitelstva stanovilo svým nově přijatým usnesením.

Specifická je situace člena zastupitelstva, který byl nově zvolen neuvolněným starostou, avšak zastupitelstvo mu současně nestanovilo výši odměny za výkon funkce. Neuvolněný starosta má přímo ze zákona nárok na odměnu ve výši minimálně 0,3násobku výše odměny, která by náležela uvolněnému starostovi. Ode dne zvolení do funkce starosty až do doby, než mu zastupitelstvo případně svým usnesením stanoví odměnu vyšší, mu tedy automaticky náleží odměna v uvedené výši.

Dovolená členů zastupitelstva obce

V souvislosti s koncem funkčního období členů minulých obecních zastupitelstev a s přelomem kalendářního roku je vhodné alespoň ve stručnosti zmínit problematiku proplácení nevyčerpané dovolené a převádění nevyčerpaného nároku na dovolenou za kalendářní rok do následujícího kalendářního roku.

Otázky dovolené se týkají pouze uvolněných členů zastupitelstev, protože pouze uvolněný člen zastupitelstva má na dovolenou nárok, a to v délce 5 týdnů za kalendářní rok (5 týdnů dovolené v případě člena zastupitelstva odpovídá 35 kalendářním dnům, přičemž zákon o obcích výslovně stanoví, že nejvýše 25 dnů dovolené může připadnout na pondělí až pátek, pokud tento den není svátkem).

Pokud výkon funkce uvolněného člena zastupitelstva obce netrvá po dobu celého kalendářního roku, má nárok na poměrnou část dovolené, která činí za každý i započatý kalendářní měsíc výkonu funkce jednu dvanáctinu dovolené za kalendářní rok (i v tomto případě je přitom třeba obdobně použít určení pouze příslušné části dovolené k čerpání na pondělí až pátek).

Pokud uvolněný člen zastupitelstva nevyčerpá celý nárok na dovolenou v průběhu příslušného kalendářního roku, převede se mu nevyčerpaný nárok na dovolenou pouze do následujícího kalendářního roku, v němž bude čerpán přednostně. Nevyčerpá-li tento (převedený) nárok na dovolenou uvolněný člen zastupitelstva ani v bezprostředně následujícím kalendářním roce, nárok už se dále nepřevádí a bez náhrady propadá.

Pouze pro případy, kdy uvolněný člen zastupitelstva nemohl dovolenou za příslušný kalendářní rok vyčerpat z důvodu ukončení výkonu uvolněné funkce v tomto kalendářním roce, upravuje zákon o obcích možnost proplacení nevyčerpané dovolené. Nevyčerpal-li ke dni ukončení výkonu funkce poměrnou část dovolené za kalendářní rok, ve kterém došlo k ukončení uvolnění pro výkon funkce, uvolněný člen zastupitelstva obce, který je k tomuto dni v pracovním nebo jiném obdobném poměru, může mu obec na základě jeho žádosti poskytnout náhradu za nevyčerpanou dovolenou nebo její část. O poskytnutí náhrady za nevyčerpanou dovolenou uvolněným členům zastupitelstva obce rozhoduje zastupitelstvo, přičemž žádosti může, ale nemusí vyhovět.

Nebyla-li v uvedené situaci dovolená za příslušný kalendářní rok ani vyčerpána, ani nahrazena, poskytne její zbývající část uvolňující zaměstnavatel. Převést ani nahradit však nelze nevyčerpanou dovolenou z předchozího kalendářního roku. Uvolněnému členovi zastupitelstva obce, který ke dni ukončení výkonu funkce není v pracovním nebo jiném obdobném poměru a který k tomuto dni nevyčerpal poměrnou část dovolené za kalendářní rok, ve kterém došlo k ukončení uvolnění pro výkon funkce, poskytne obec náhradu za nevyčerpanou dovolenou. Člen zastupitelstva v tomto případě obec o poskytnutí náhrady nežádá, náhrada za nevyčerpanou dovolenou mu náleží přímo ze zákona. Případnou nevyčerpanou dovolenou z předchozího kalendářního roku však nahradit nelze.

Odchodné

Nejvíce výkladových problémů v souvislosti se zvolením nových obecních zastupitelstev v loňském roce v praxi zřejmě vyvolávala právní úprava odchodného, přesněji řečeno přechodné ustanovení novely (zákona č. 99/2017 Sb.), která novou právní úpravu odchodného zavedla. Podle přechodného ustanovení k novele zákona o obcích totiž neuvolněnému členovi zastupitelstva obce, který vykonává funkci starosty, uvolněnému členovi zastupitelstva obce, neuvolněnému členovi zastupitelstva městské části nebo městského obvodu, který vykonává funkci starosty, a uvolněnému členovi zastupitelstva městské části nebo městského obvodu, kteří ke dni nabytí účinnosti novely vykonávali funkci člena zastupitelstva obce nebo člena zastupitelstva městského obvodu nebo městské části, do které byli zvoleni přede dnem nabytí účinnosti novely (tzn. před 1. lednem 2018), náleží namísto odchodného podle zákona o obcích ve znění novely odměna při skončení funkčního období podle zákona o obcích v předchozím znění.

Účelem přechodného ustanovení bylo zachovat pro členy zastupitelstva, kteří začali vykonávat svou funkci ještě před předmětnou novelizací, nárok na dosavadní odměnu při skončení funkčního období, která pro ně byla výhodnější než nově koncipované odchodné. S ohledem na rozmanité kombinace výkonu různých funkcí v prostředí jednotlivých obcí však aplikace přechodného ustanovení v praxi nebyla zřejmě vždy zcela jednoduchá. Do budoucna by však již nová právní úprava odchodného zásadní výkladové problémy přinášet neměla.