Po přijetí zákona o státní službě, do kterého byl v podstatě převzat dosavadní systém odměňování zaměstnanců ve veřejné správě a službách, byla provedena analýza hlavních problémů, které v souvislosti s platnou právní úpravou poskytování platů v praxi správních úřadů vznikají.
Součástí podkladového materiálu pro rozhodnutí Koaliční rady a následně vlády o nezbytnosti přijetí některých změn byly analýzy statistických údajů, které prokázaly, že dlouhodobě výrazně zaostává zejména platová úroveň odborníků především s vysokoškolským vzděláním obecně a zvláště pak v některých, pro řádný výkon státní správy nezbytných oborech, oproti úrovni mezd poskytovaných v obdobných oborech v podnikatelské sféře. Rovněž byl v praxi prokázán na základě řady neúspěšných výběrových řízení nezájem mladých odborníků do státní služby vstupovat pro nízkou úroveň nástupních platů a zejména pak delší dobu čekat na vyšší platové ohodnocení nabytých znalostí, zkušeností a dovedností. Tato zjištění jsou z hlediska naplnění jednoho z cílů přijetí zákona o státní službě – profesionalizace a zkvalitnění státní správy jako služby poskytované státem občanům – alarmující.
Na základě provedené analýzy tedy bylo rozhodnuto, že k zlepšení personální situace ve státní službě budou přijata opatření, která lze operativně upravit novelou nařízení vlády č. 304/2014 Sb., o platových poměrech státních zaměstnanců, ve znění nařízení vlády č. 279/2015 Sb., tedy na základě zákonného zmocnění pro vládu. Zásadnímu zásahu do samotného zákona o státní službě musí předcházet delší období, ve kterém se na základě praktických zkušeností zjistí nejzávažnější problémy při jeho aplikaci a odpovědně se přistoupí k nutným a prospěšným úpravám tak, aby se předešlo častým změnám, které by řešily postupně dílčí problémy a činily tak právní úpravu zcela nepřehlednou, s vysokým rizikem chybovosti a neprovázanosti jednotlivých změn s navazující úpravou jiných oblastí nebo institutů.
Nařízením vlády č. 327/2016 Sb. byly v platových poměrech státních zaměstnanců s účinností od 1. listopadu 2016 řešeny tři okruhy problémů.
Změna konstrukce stupnice platových tarifů
Ve stupnici platových tarifů podle úpravy účinné do 31. října 2016 se platové tarify mezi jednotlivými platovými třídami ve shodných platových stupních zvyšují lineárně (o shodný procentní přírůstek). Z důvodu zvýšení motivace vysokoškolsky kvalifikovaných odborníků ke vstupu do státní služby a jejich setrvání v ní je nezbytné především zvýšit jejich nárokovou složku platu. Z tohoto důvodu se s účinností od 1. listopadu 2016 zvyšují platové tarify mezi platovými třídami 5. až 11. lineárně (cca o 8,5 %) a od 12. do 16. platové třídy konvexně (více než lineárně) s mezitřídním procentním přírůstkem o 10 % až 16 %. V takto upravené konstrukci stupnice platových tarifů byly všechny platové tarify zvýšeny o 4 %. Plošně tak byly zvýšeny platové tarify všem státním zaměstnancům, ale pro ocenění výkonu správních činností, které vyžadují vzdělání v magisterském studijním programu, se platové tarify zvýšily výrazněji.
Toto zvýšení platových tarifů může mít bezprostřední vliv na výši příplatku za vedení zejména v těch správních úřadech, kde byla jako počáteční výše pro diferenciaci příplatků za vedení použita dolní hranice rozpětí stanoveného v příloze č. 2 k zákonu o státní službě pro příslušného představeného. Je však třeba zdůraznit, že postup, kterým by služební orgán zvýšil pouze tuto dosavadní nejnižší úroveň příplatku za vedení na novou výši odpovídající zákonem stanovenému minimu a ostatním představeným by ponechal dosavadní výši bez úpravy, by byl v rozporu s rovným zacházením při odměňování. Jediným kritériem pro diferenciaci výše příplatku za vedení mezi jednotlivými představenými na stejném stupni řízení je počet státních zaměstnanců, zaměstnanců v základním pracovněprávním vztahu, popř. představených, které představený přímo řídí (§ 4 nařízení vlády č. 304/2014 Sb.). Předem stanovená diferenciace v souladu s tímto ustanovením by se výše popsaným způsobem zploštila, popř. vynulovala. Proto bude nutné v případě potřeby zvýšit příplatek za vedení všem představeným na stejném stupni řízení o stejné procento.
Zvýšení platových tarifů se současně projeví i zvýšením celkového úhrnu odměn, které mohou být státním zaměstnancům za kalendářní rok 2016 podle § 150 odst. 2 zákona o státní službě vyplaceny. Zvýší se totiž nejen nejvyšší platový tarif v příslušné platové třídě, ale i nejvýše přípustný osobní příplatek, který je stanoven procentním vyjádřením z tohoto platového tarifu a v případě představených i zvýšením příplatku za vedení, který lze jako nejvýše přípustný přiznat podle přílohy č. 2 k zákonu o státní službě a jehož výše se rovněž stanoví % z platového tarifu nejvyššího platového stupně v platové třídě, do které je místo představeného zařazeno.
Mimořádné zvýšení rozsahu započitatelné praxe
Ustanovení § 3 odst. 2 nařízení vlády č. 304/2014 Sb., o platových poměrech státních zaměstnanců, stanoví rozsah a druhy dob rozhodných pro postup v platových stupních. Zvyšování platového tarifu v závislosti na započitatelné praxi vyjadřuje obecně uznávaný předpoklad, podle kterého se se zvyšující délkou praxe zvyšuje odbornost (kvalifikovanost), a tedy i výkonnost státního zaměstnance. Současně se tak oceňuje i věrnost zaměstnanců a posiluje jejich stabilizace. Proto jde o princip, který je používán s určitými modifikacemi ve většině států Evropské unie pro odměňování státních zaměstnanců. V České republice se po změnách v politických a ekonomických poměrech navázalo na tradici první republiky a používá se od roku 1992 jako základ systému odměňování v celé sféře veřejné správy a služeb.
Rozsah započitatelné praxe pro postup v platových stupních není rovnoměrný. V počátku celoživotní profesní kariéry, kdy je třeba, aby si státní zaměstnanec osvojoval více znalostí a dovedností, je pro postup do vyššího platového stupně stanovena kratší započitatelná doba, která se s přibývajícími nabytými zkušenostmi postupně prodlužuje, neboť rozdíly ve výkonnosti v závislosti na uvedeném kritériu již nejsou tolik patrné.
Jako každý obecný předpoklad nemusí ani tento platit ve shodných parametrech ve všech konkrétních případech, protože se někteří státní zaměstnanci svými mimořádnými schopnostmi přijímat a používat nové poznatky mohou od jiných zaměstnanců značně lišit a jejich výkonnost může stoupat rychleji a dynamičtěji než u většiny ostatních státních zaměstnanců. Protože zákon o státní službě v § 155 zavedl pro státní zaměstnance pravidelné služební hodnocení, při kterém je dána možnost stejným měřítkem testovat schopnosti, vědomosti i výkonnost státních zaměstnanců, bylo možné přikročit k řešení, které umožní státní zaměstnance s mimořádnými schopnostmi a současně s mimořádnými výsledky dosahovanými při výkonu služby ocenit více než státní zaměstnance, jejichž schopnosti i výsledky odpovídají obecnému předpokladu. Proto je nově v § 3 odst. 3 nařízení vlády č. 304/2014 Sb. stanoveno, aby se státnímu zaměstnanci, který podle závěrů dvou po sobě jdoucích služebních hodnocení podle § 155 odst. 2 věty první zákona o státní službě (tj. pouze „výročních“ služebních hodnocení prováděných v průběhu prvního čtvrtletí kalendářního roku následujícího po hodnoceném kalendářním roce) dosahoval ve službě vynikajících výsledků s nejvyšším počtem bodů ve všech hodnocených oblastech (tj. výsledek 6,1 bodů), připočítala doba 5 let.
Pokud si státní zaměstnanec svoji mimořádnost udrží a projeví se tak i v porovnání se státními zaměstnanci, kteří řádně dosáhli započitatelné praxe o 5 let delší, lze podle ustanovení § 3 odst. 4 nařízení vlády č. 304/2014 Sb. postup stanovený v § 3 odst. 3 uvedeného nařízení vlády opakovat nejdříve v průběhu šestého kalendářního roku (jako první lze pro tento účel použít výsledky služebního hodnocení za čtvrtý kalendářní rok a jako druhé za pátý kalendářní rok od předchozího mimořádného zvýšení míry započitatelné praxe). Z důvodu dostatečného časového prostoru pro přípravu rozhodnutí o nové výši platového tarifu je stanoven nárok státního zaměstnance na platový tarif ve vyšším platovém stupni na základě mimořádného zvýšení míry započitatelné praxe od prvního dne druhého kalendářního měsíce po provedení služebního hodnocení.
V roce 2016 nebylo provedeno služební hodnocení za rok 2015 cca u třetiny státních zaměstnanců, proto nebylo možné ani v přechodných ustanoveních z důvodu nerovnosti použít pro uvedený účel výsledky služebního hodnocení za tento kalendářní rok. Jako první se proto použije služební hodnocení za kalendářní rok 2016, jako druhé za kalendářní rok 2017. Postup podle § 3 odst. 3 nařízení vlády č. 304/2014 Sb. bude tedy moci být aplikován poprvé v průběhu kalendářního roku 2018.
Klíčové služební místo a možnost zvýšení platového tarifu
Jako mimořádný nástroj platové motivace perspektivních a vysoce kvalifikovaných státních zaměstnanců, kteří vykonávají nejnáročnější činnosti a svoji odbornost by mohli za vysoce nadstandardních podmínek uplatnit i v soukromém sektoru, byl doplněn do § 1 nařízení vlády č. 304/2014 Sb. postup a podmínky, za kterých lze vybranému okruhu státních zaměstnanců určit platový tarif až ve výši dvojnásobku platového tarifu nejvyššího platového stupně v platové třídě stanovené pro služební místo, na které je státní zaměstnanec zařazen nebo jmenován.
Mimořádnost tohoto postupu je zabezpečena nezbytností splnit tři druhy podmínek, za kterých je možné k němu přistoupit. Tyto podmínky jsou stanoveny kumulativně a musejí se tedy plnit současně. Nejvyšší náročnost jejich splnění spočívá v tom, že se týkají úzkého druhu služebních míst (zařazení nejméně do 12. platové třídy s tím, že na nich musí být vykonávána správní činnost, jejíž podstatná část spočívá v zabezpečení působnosti správního úřadu spadající do jednoho ze tří oborů služby, které jsou stanoveny v příloze č. 1 k nařízení vlády č. 304/2014 Sb.), na těchto místech musí být požadováno plnění nejsložitějších, nejodpovědnějších a nejnamáhavějších služebních úkolů, jež je pro služební úřad k řádnému zajištění výkonu jeho působnosti nepostradatelné a je proto označené služebním předpisem (upravujícím tzv. vnitřní systemizaci) za klíčové. Takto označených služebních míst může být nejvýše 5 % ze všech služebních míst ve služebním úřadu.
Zařazení nebo jmenování státního zaměstnance na klíčové místo samo o sobě nezakládá nárok na to, aby mu byl určen platový tarif v mimořádné výši. Pro takový postup musí státní zaměstnanec splňovat podmínky, které jsou rovněž stanoveny v § 1 odst. 3 nařízení vlády č. 304/2014 Sb. a které se váží k osobě státního zaměstnance, resp. k jeho schopnosti plnit nejsložitější, nejodpovědnější a nejnamáhavější služební úkoly, pro které je služební místo označené jako klíčové. Protože musí jít o služební místo zařazené nejméně do 12. platové třídy, musí státní zaměstnanec plnit zákonem o státní službě stanovený předpoklad vysokoškolského vzdělání v magisterském studijním programu. Pokud nevyplývá zaměření vzdělání jako předpoklad pro výkon některých činností z jiného právního předpisu, jako je tomu u lékařů (obor služby 23. Lékařská posudková služba), lze jen doporučit, aby u klíčových míst bylo stanoveno služebním předpisem jako předpoklad pro řádné plnění úkolů i zaměření vzdělání, např. v oboru služby 29. Legislativa a právní činnost vysokoškolské vzdělání v oboru právo, nebo studium zaměřené na informatiku pro obor služby 36. Informační a komunikační technologie.
Stanovená náročnost úkolů předpokládá, že je úspěšně mohou splnit pouze státní zaměstnanci, kteří disponují nejvyšší mírou znalostí, dovedností a zkušeností v příslušném oboru služby. Znalosti a dovednosti jsou hodnocenou oblastí v rámci služebního hodnocení. Proto bude třeba vycházet z již uskutečněného služebního hodnocení, přičemž tato oblast by měla být klasifikována maximálním počtem bodů (7). V zásadě lze vycházet i ze závěrů služebního hodnocení, na základě kterého byl státní zaměstnanec prohlášen za vynikajícího, všeobecně uznávaného odborníka (celkové vynikající výsledky a výsledek bodového výpočtu alespoň 5,6 bodu).
Jestliže nebyl státní zaměstnanec ještě hodnocen, například proto, že byl získán z akademické obce nebo ze soukromého sektoru, posoudí služební orgán s bezprostředně představeným tohoto státního zaměstnance, zda a z jakého důvodu je dán předpoklad, že státní zaměstnanec bude hodnocen tak, jak bylo výše uvedeno.
Dostatečnou míru potřebných zkušeností je třeba posoudit vždy podle konkrétního případu, lze ji získat výkonem služby v příslušném oboru služby nebo výkonem jiné činnosti, která vyžaduje obdobnou nejvyšší míru znalostí a dovedností jako činnost na příslušném místě, tedy jak výkonem služby, tak i mimo službu. V žádném případě však nelze stanovený požadavek nejvyšší míry zkušeností nahradit výše popsaným způsobem stanoveným v § 3 odst. 3 a 4 nařízení vlády č. 304/2014 Sb., anebo vycházet mechanicky z doby započitatelné praxe pro zařazení do platového stupně. Potřebné zkušenosti lze získat pouze skutečným výkonem činností, při kterém byl již státní zaměstnanec nucen prakticky plnit řadu náročných úkolů, čímž získává i potřebnou dovednost a předvídavost následků zvolených nebo dalších možných řešení. Za přiměřenou délku lze považovat nejméně dobu cca 10 let.
Mimořádnou výši platového tarifu je možné podle § 1 odst. 4 nařízení vlády č. 304/2014 Sb. státnímu zaměstnanci určit na dobu určitou, nejdéle na dobu jednoho roku s tím, že tento postup lze opakovat bez jakéhokoliv omezení (např. stanoveným počtem možného opakování). Rozhodnutí musí služební orgán řádně a podrobně odůvodnit ve vztahu ke všem výše uvedeným stanoveným podmínkám a určit mimořádnou výši platového tarifu absolutní částkou, nikoliv procentem z příslušného platového tarifu, neboť je nutné eliminovat jeho případné nežádoucí zvýšení při plošném zvýšení stupnice platových tarifů v průběhu období, na které byla mimořádná výše platového tarifu určena.
Před uplynutím období, na které byl tento platový tarif určen, musí služební orgán posoudit, zda budou i nadále plněny všechny podmínky pro určení zvýšeného platového tarifu, nebo se situace změnila, a podle výsledků tohoto posouzení vydá rozhodnutí, ve kterém řádně zdůvodní další možný postup, tj. ponechání zvýšeného platového tarifu v dosavadní výši, jeho snížení, zvýšení, nebo určení platového tarifu podle započitatelné praxe (§ 3 odst. 2 nařízení vlády č. 304/2014 Sb.).
Určení zvýšeného platového tarifu neumožňuje současně odvodit od této mimořádné výše maximální výši osobního příplatku ani příplatku za vedení a nezvyšuje se pro tohoto státního zaměstnance ani maximální výše celkového možného úhrnu odměn poskytnutých v kalendářním roce.
Závěrem je třeba apelovat na služební orgány a představené, aby uvedený postup velice pečlivě zvažovali, protože v případě, že nebude tento postup skutečně důvodný a nebude proto respektovaný ostatními státními zaměstnanci, může působit kontraproduktivně, protože u demotivovaných státních zaměstnanců lze očekávat pokles výkonnosti, a tím i pokles řádného plnění úkolů služebního úřadu.
Právní předpisy citované v článku
(předpisy jsou vždy citovány ve znění pozdějších předpisů, pokud není výslovně uvedeno jinak)