Služební hodnocení je bezesporu jedním z klíčových momentů, s nimiž se státní zaměstnanec v rámci své praxe opakovaně setkává. Ve smyslu zákona o státní službě představuje pro státního zaměstnance zpětnou vazbu ohledně jeho výkonu státní služby, ale může rovněž hrát rozhodující roli při jeho postupu na vyšší služební pozici a pro další odborný růst, nebo může být důvodem pro skončení jeho služebního poměru. Tím však není výčet významů služebního hodnocení zdaleka ukončen.
Nový zákon o státní službě, zákon č. 234/2014 Sb. (dále jen „zákon o státní službě“), vstoupil v účinnost ke dni 1.1.2015. Představuje komplexní veřejnoprávní úpravu služebního poměru, která je založena na subsidiaritě správního řádu. Zákoník práce je využíván zákonem o státní službě pouze výjimečně, a to na základě výslovného odkazu (delegace) na konkrétní ustanovení. Přijetí zákona o státní službě předcházela bouřlivá a médii hojně komentovaná diskuse. Tento zákon byl dokonce za svou krátkou účinnost už i přezkoumáván ze strany Ústavního soudu1). Od vstupu zákona o státní službě v účinnost byla odbornou veřejností nesčetněkrát diskutována jak struktura zákona, podmínky přechodu státních zaměstnanců do veřejnoprávního režimu, tak vznik, trvání a zánik služebního poměru.
Ústavní soud se mimo jiné zabýval návrhem prezidenta republiky na zrušení služebního zákona jako celku z důvodu vad legislativního procesu. Původně byl skupinou poslanců předložen návrh novelizující služební zákon. Tato novelizace byla však postupně nahrazena tzv. komplexním pozměňovacím návrhem – tedy zcela novým návrhem zákona o státní službě, který zároveň stávající služební zákon zrušil. Ačkoliv se Ústavní soud vyjádřil k formálním vadám takového legislativního procesu, s ohledem na princip proporcionality zákon o státní službě nezrušil. Své rozhodnutí odůvodnil tím, že formální vady legislativního procesu neznamenají automaticky derogaci právního předpisu, nýbrž Ústavní soud musí poměřovat shledané vady s principem předvídatelnosti práva, právní jistoty, principy materiálního státu a ochrany ústavnosti. Ústavní soud však rovněž ve svém nálezu poukázal na abstraktní charakter přezkumu zákona, který v budoucnu nezavírá cestu k novému posouzení některého z ustanovení. Odlišná stanoviska k tomuto nálezu si vyhradilo 9 soudců.
Na tomto místě je vhodné připomenout, že úpravu služebního hodnocení obsahoval i § 195 zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (dále jen „služební zákon“), který nikdy nevstoupil v účinnost a předcházel právě zákonu o státní službě. Obdobný institut služebního hodnocení je z platné právní úpravy doposud známý pouze ze zák. č. 361/2003 Sb., ve znění pozdějších předpisů, o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů2) (dále jen „zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů“). Dalo by se říci, že tento zákon sloužil jako předloha zákonu o státní službě více než zákon o úřednících vyšších samosprávných celků. Mezi odbornou veřejností byla hojně diskutována otázka3), proč byl jako předloha použit právě zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, když zákon č. 312/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů, o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o úřednících územních samosprávných celků“), upravuje podobnou materii a svým zaměřením by se jevil úpravě státních zaměstnanců jako bližší.
Cílem tohoto článku je představit institut služebního hodnocení v širších souvislostech a poukázat na případné nejasnosti související s aplikací tohoto institutu v praxi. Právní úprava služebního hodnocení je vedle zákona o státní službě dále obsažena v prováděcím nařízení vlády č. 134/2015 Sb., o podrobnostech služebního hodnocení státních zaměstnanců a vazbě výsledku služebního hodnocení na osobní příplatek státního zaměstnance (dále jen „prováděcí nařízení vlády“). Ve výkladu se zaměříme na význam služebního hodnocení pro služební poměr, pojem služebního hodnocení, náležitosti a možnosti přezkumu služebního hodnocení a na vztah služebního hodnocení a ochrany osobních údajů.
Význam služebního hodnocení pro služební poměr
Cílem služebního hodnocení je zhodnotit výkon státní služby (věrnosti k České republice, řádnost plnění služebních úkolů a dodržování služební kázně) státním zaměstnancem a v zásadě i poskytnout státnímu zaměstnanci zpětnou vazbu ve směru k výkonu státní služby.4) Nicméně zhodnocení výkonu státní služby není jedinou funkcí, kterou služební hodnocení plní. Odkaz na výsledky služebního hodnocení lze nalézt i na jiných místech zákona o státní službě. S tím souvisí i vyhotovení služebního hodnocení kdykoliv mimo zákonem stanovené intervaly, pokud státní zaměstnanec přechází na jiný služební úřad.
Ustanovení § 155 odst. 5 zákona o státní službě uvádí, že služební hodnocení dále obsahuje i stanovení individuálních cílů pro další osobní rozvoj státního zaměstnance, s čímž souvisí i požadavek na prohlubování jeho vzdělávání, kdy služební orgán (§ 107 zákona o státní službě) vychází z výsledků služebního hodnocení. Výsledek služebního hodnocení má význam i pro případný postup státního zaměstnance na vyšší pozici.
V souvislosti se vzděláváním státního zaměstnance je vhodné na tomto místě učinit poznámku o přerušení výkonu služby za účelem dalšího vzdělání nebo odborné stáže (§ 69 zákona o státní službě), a to až na dobu 12 měsíců, nejdříve však po 5 letech nepřetržitého výkonu služby. Přerušení se považuje za změnu služebního poměru podle § 44 písm. p) zákona o státní službě. O přerušení výkonu služby, které je změnou služebního poměru, se rozhoduje ve správním řízení [§ 159 odst. 1 písm. e) zákona o státní službě]. Státní zaměstnanec na ně nemá právo, záleží na rozhodnutí služebního orgánu. Při přerušení výkonu služby musí služební orgán zvažovat možnost využití dalšího vzdělání nebo odborné stáže státního zaměstnance pro služební úřad, a to přesto, že se služební úřad na tomto vzdělání či stáži nijak finančně nepodílí. Podkladem pro rozhodnutí by mělo být služební hodnocení státního zaměstnance (§ 155 zákona o státní službě).5)
Služební hodnocení, resp. jeho výsledky, mají vliv rovněž na přiznání, zvýšení, snížení, nebo odejmutí osobního příplatku. Ustanovení § 149 odst. 2 zákona o státní službě předvídá situaci, kdy lze pro období do prvního služebního hodnocení státnímu zaměstnanci přiznat, zvýšit, snížit, odejmout osobní příplatek na návrh představeného. Naproti tomu, je-li služební hodnocení provedeno, závisí osobní příplatek vždy na výsledku služebního hodnocení (§ 149 odst. 1 zákona o státní službě). S ohledem na roční interval, v němž je služební hodnocení pořizováno, je otázkou, zda se jeví nemožnost zohlednění okolností vedoucích k úpravě výše osobního příplatku i během roku (např. na návrh představeného) jako dostatečně efektivní pro státní správu a dostatečně motivující pro státního zaměstnance. Způsob výpočtu osobního příspěvku upravuje blíže prováděcí nařízení vlády.
Výše uvedené důsledky spojené s právní úpravou služebního hodnocení jsou spojovány s jakýmkoliv výsledkem služebního hodnocení. Zásadní význam mají pro státního zaměstnance samozřejmě důsledky spojené s nevyhovujícími výsledky. Nevyhovující výsledky u představeného mají za následek jeho odvolání z místa představeného [§ 60 odst. 1, písm. b) zákona o státní službě]. Pro odvolání ze služebního místa představeného nevyžaduje právní úprava dvě taková negativní hodnocení (jako je tomu u skončení služebního poměru „řadového“ státního zaměstnance), ale zřejmě postačuje jedno služební hodnocení obsahující závěr, že představený jako státní zaměstnanec dosahoval nevyhovujících výsledků.6)
Považuji za vhodné se zamyslit nad tím, zda je tato úprava dostatečně pružná s ohledem na intervaly služebních hodnocení. Je zřejmé, že v případě závažného porušení povinností vyplývajících z výkonu státní služby je zde možnost zproštění výkonu služby z důvodu vazby, nebo skončení výkonu služby na základě pravomocného kárného opatření. V případě „soustavného, méně závažného porušování svých povinností“ nebude však možno představeného odvolat dříve než po uplynutí ročního intervalu pro provedení služebního hodnocení. Odvoláním končí výkon služby státního zaměstnance na služebním místě představeného, nikoli jeho služební poměr. Státní zaměstnanec bude převeden na jiné pracovní místo [§ 61 odst. 1 písm. b) zákona o státní službě].
Nevyhovující výsledky u státního zaměstnance mohou vést ke skončení služebního poměru rozhodnutím služebního orgánu [§ 72 odst. 1 písm. b) zákona o státní službě], jestliže dvě po sobě jdoucí služební hodnocení státního zaměstnance obsahují závěr o tom, že ve službě dosahoval nevyhovujících výsledků. Obsahuje-li „roční“ služební hodnocení dle § 155 odst. 2 zákona o státní službě závěr o tom, že státní zaměstnanec dosahoval ve službě nevyhovujících výsledků, další služební hodnocení se provede po uplynutí 6 měsíců ode dne seznámení státního zaměstnance s předchozím služebním hodnocením. Zákon stanoví povinnost vydat státnímu zaměstnanci stejnopis služebního hodnocení (§ 155 odst. 6 zákona o státní službě). Stejně jako u odvolání představeného i v tomto případě je zřejmé, že pokud státní zaměstnanec bude při své službě porušovat své povinnosti sice soustavně, ale méně závažným způsobem, nebude možné ukončit služební poměr dříve než za 18 měsíců, tj. rok a půl pro zjištění výsledku dalšího služebního hodnocení plus šedesátidenní lhůta pro nabytí právní moci rozhodnutí o skončení pracovního poměru (§ 72 odst. 4 zákona o státní službě). I v tomto případě lze mít důvodně za to, že tato nepružnost při rozvazování služebního poměru může být státní službě spíše na překážku.
Pojem služebního hodnocení
Služební hodnocení se dotýká všech státních zaměstnanců na všech stupních hierarchie státních zaměstnanců, jak vyplývá z § 156 ve spojení s § 155 odst. 1 zákona o státní službě, přičemž zákon o státní službě přímo stanoví, kdo je na kterém stupni hierarchie státních zaměstnanců kompetentní k provedení služebního hodnocení.
V rámci služebního hodnocení a určení hodnotitele se uplatňuje hierarchický princip. V zásadě platí pravidlo, že služební hodnocení státního zaměstnance provádí bezprostředně nadřízený představený (ust. § 9 zákona o státní službě) v součinnosti se služebním orgánem (§ 10 zákona o státní službě). S přihlédnutím k ust. § 2 zákona o státní službě a popisu organizace služebního hodnocení v ust. § 156 zákona o státní službě mohou vyvstat situace, kdy nebude úprava ust. § 156 zákona o státní službě zcela přiléhavá a nebude možné přímo určit toho, kdo služební hodnocení provede. V takovém případě je třeba postupovat přiměřeně podle toho z odstavců ust. § 156 zákona o státní službě, který je dané situaci nejblíže.7)
Na tomto místě je vhodné upozornit na související úpravu § 14 odst. 3 (shodně § 15 odst. 5) zákona o státní službě, na základě které nejsou vedoucí služebního úřadu a státní tajemník oprávněni delegovat pravomoc provádět služební hodnocení státního zaměstnance služebním předpisem na představené.
Služební hodnocení se provádí vždy jednou ročně v prvním čtvrtletí kalendářního roku za uplynulý rok. Pokud jsou zjištěny nevyhovující výsledky, provede se další služební hodnocení určitého státního zaměstnance po uplynutí 6 měsíců. Mimo výše uvedené intervaly může být služební hodnocení provedeno vždy, když přechází státní zaměstnanec na jiný služební úřad. Z platné právní úpravy je tedy zřejmé, že ve výše uvedeném termínu (tj. v prvním čtvrtletí kalendářního roku) proběhne hodnocení všech státních zaměstnanců, a to i těch, kteří zahájili výkon práce v průběhu předcházejícího roku.
S ohledem na závažné důsledky, které jsou se služebním hodnocením spojeny, nelze neupozornit na chybějící úpravu situace, když služební hodnocení není v uvedeném termínu vůbec provedeno. Lze si představit, že tato chybějící úprava může být nahrazena hierarchickým přístupem k provádění služebních hodnocení, pokud bude zjištěno, že na nižším stupni řízení nebyla prováděna služební hodnocení podřízených státních zaměstnanců, mělo by se toto zjištění projevit na služebním hodnocení daného nadřízeného. Služební hodnocení představuje v podstatě ze strany toho, kdo jej provádí, rovněž dílčí úkol v rámci jeho výkonu státní služby, tzn. při jeho služebním hodnocení by mělo být zohledněno, jak hodnocený představený tento svůj úkol plní. Ust. § 78 písm. a) zákona o státní službě představenému ukládá povinnost průběžně hodnotit výkon služby státních zaměstnanců a podílet se na jejich služebním hodnocení.8)
Zákon o státní službě stanoví rozsah služebního hodnocení, který zahrnuje hodnocení znalostí a dovedností, výkonu služby z hlediska správnosti, rychlosti a samostatnosti v souladu se stanovenými individuálními cíli, dodržování služební kázně a výsledků vzdělávání. Pro jednotlivá hodnotící kritéria stanoví prováděcí nařízení vlády způsob výpočtu výsledku služebního hodnocení. Přestože jsou způsob výpočtu a hodnocené položky stanoveny relativně určitě, nelze odhlédnout od lidského faktoru, resp. od správního uvážení hodnotitele při posuzování jednotlivých hodnotících kritérií. Ust. § 159 odst. 2 písm. j) zákona o státní službě stanoví, že se na služební hodnocení zaměstnance nevztahují ustanovení o řízení ve věcech služby ani ustanovení správního řádu o správním řízení. Při postupu hodnotitele by však i tak mělo být dbáno základních zásad činnosti správních orgánů uvedených v zák. č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, správní řád (dále jen „správní řád“), zejména zásady individualizace a zásady legitimního očekávání.9) V důsledku aplikace zásad správního řádu by mělo v ideálním případě docházet k tomu, že služební hodnocení bude probíhat shodným způsobem a jednotlivé případy budou posuzovány obdobně. Lze si představit, že se časem vytvoří hodnotící praxe, která přispěje k nestrannému a objektivnímu hodnocení státních zaměstnanců.
Náležitosti a možnosti přezkumu služebního hodnocení
V tomto úseku se budu nejdříve věnovat formálním náležitostem služebního hodnocení, následně představím problematiku přezkumu služebního hodnocení. Služební hodnocení musí obsahovat závěr o tom, zda státní zaměstnanec dosahoval za posuzované období ve službě (a) vynikající výsledky, (b) dobré výsledky, (c) dostačující výsledky, nebo (d) nevyhovující výsledky.
Služební hodnocení se provádí v písemné formě (zde komentář odkazuje na přiměřené užití ust. § 561 a 562 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník). Hodnocení musí být objektivní a nestranné, jak bylo upozorňováno výše. V rámci služebního hodnocení musí být zachován princip rovného zacházení. Služební hodnocení, mj. i s ohledem na to, že jej lze za určitých podmínek podrobit přezkumu, musí být přezkoumatelné, tedy zejména srozumitelné a řádně odůvodněné; v kontextu ust. § 78 písm. a) zákona o státní službě by mělo mimo jiné odrážet průběžné hodnocení výkonu služby ze strany představeného.10)
Z hlediska podoby a (formálního) obsahu služebního hodnocení lze přiměřeně vyjít z ust. § 69 správního řádu, tzn. služební hodnocení by mělo obsahovat označení hodnoceného, datum vyhotovení hodnocení, jméno a příjmení osoby hodnotitele a její podpis.11)
Pro účely přezkumu služebního hodnocení je třeba se nejdříve zamyslet nad tím, jaké právní povahy je služební hodnocení, zda se jedná o rozhodnutí o služebním hodnocení, z čehož by bylo možno usuzovat s ohledem na subsidiární aplikaci ustanovení o rozhodnutí (§ 69 správního řádu), nebo má být služební hodnocení považováno za faktický úkon [obdobně jako upozornění na porušování pracovní kázně ve smyslu § 52 písm. f) a g) zákoníku práce]. V tomto případě se komentář kloní spíše k právní klasifikaci faktického úkonu, neboť neumožňuje přímé přezkoumání či rozporování jeho platnosti.12) Nepřímo pak může být služební hodnocení přezkoumáno při služebním hodnocení představeného [§ 78 písm. a) zákona o státních službách], jak bylo výše uvedeno.
V souvislosti se služebním hodnocením lze taktéž využít institutu stížnosti dle ust. § 157 zákona o státní službě.
Přezkum rozhodnutí o služebním hodnocení předpokládá ust. § 168 odst. 3 ZSS, a to v souvislosti s odvoláním se (a) státního zaměstnance proti odvolání ze služebního místa představeného nebo (b) proti rozhodnutí o skončení služebního poměru, tedy v rámci přezkoumání jednání s právními důsledky, které se zakládá na služebním hodnocení. Na základě odvolání státního zaměstnance je možné přezkoumat i služební hodnocení obsahující závěr o tom, že dotyčný státní zaměstnanec dosahoval ve službě nevyhovujících výsledků.13)
Odvolá-li se státní zaměstnanec proti rozhodnutí o odvolání ze služebního místa představeného, lze podle § 168 odst. 3 zákona o státní službě přezkoumat v odvolacím řízení i služební hodnocení obsahující závěr o tom, že ve službě dosahoval nevyhovujících výsledků. Tento postup přichází do úvahy, nejde-li o odvolání ze služebního místa představeného, které spadá do působnosti vlády (viz § 156 zákona o státní službě), neboť na takový případ se nevztahují ustanovení zákona o státní službě o řízení ve věcech služby ani ustanovení správního řádu o správním řízení [srov. § 159 odst. 2 písm. a) zákona o státní službě].14)
Z důvodu neexistence jiné právní (soudní) obrany bude možné, aby soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí o odvolání ze služebního místa představeného přezkoumal v případě důvodů odvolání uvedených pod písm. b) zákonnost této podmínky pro odvolání jakožto závazného podkladu rozhodnutí o odvolání ze služebního místa představeného (srov. § 75 odst. 2 soudního řádu správního), tedy zákonnost zrušení služebního místa představeného, zákonnost nevyhovujícího služebního hodnocení.15) Žalobu podle § 75 odst. 2 soudního řádu správního bude možné podat i ve vztahu k rozhodnutí o skončení služebního poměru, nejen ve vztahu k rozhodnutí o odvolání z místa představeného.
Služební hodnocení a ochrana osobních údajů
Podkladem pro vyhotovení služebního hodnocení je osobní spis (§ 153 zákona o státní službě), který smí obsahovat jen písemnosti nezbytné pro služební poměr a hodnocení státního zaměstnance. Účelem vedení osobního spisu státního zaměstnance je shromáždění a další zpracování osobních údajů tak, aby bylo možné zjistit v souladu s platnými právními předpisy zejména realizaci, fungování a řádné plnění služebního poměru.
S ohledem na skutečnost, že služební poměr zasahuje do osobnostní sféry dotčeného státního zaměstnance, jsou tyto údaje chráněny zákonem. Služební hodnocení lze proto zpřístupnit pouze za podmínek stanovených zákonem.15)
Závěr
O služebním hodnocení lze tedy obecně říci, že se provádí pravidelně v zákonem stanovených intervalech u všech státních zaměstnanců v rozsahu, který je stanoven zákonem o státní službě a nařízením vlády, osobou, která je k tomu zákonem o státní službě zmocněna na základě hierarchického principu. Závěry zjištěné služebním hodnocením mají význam pro zákonem stanovený okruh právních vztahů.
Proti služebnímu hodnocení není možný přímý opravný prostředek či možnost přímo rozporovat jeho platnost. Služební hodnocení je obvykle přezkoumáváno právě v rámci odvolání proti rozhodnutí o skončení služebního poměru nebo proti rozhodnutí o odvolání ze služebního místa představeného. S ohledem na tuto skutečnost je zřejmé, že přezkum služebního hodnocení je možný právě ve vztahu ke skončení služebního poměru. Je otázkou, zda by bylo vůbec možné přezkoumat služební hodnocení, např. ve vztahu k osobnímu příplatku. Možným řešením by v tomto případě mohlo být podání stížnosti podle § 157 zákona o státní službě.
Pro státní zaměstnance je institut služebního hodnocení zatím novinkou, neboť právní úprava zákoníku práce, která byla až do 31.12.2014 aplikována na tuto úpravu, s podobným institutem služebního hodnocení nepočítala. Právní úpravu služebního hodnocení proto prověří až její užívání v praxi.
Právní předpisy citované v článku
(předpisy jsou vždy citovány ve znění pozdějších předpisů, pokud není výslovně uvedeno jinak)