Počty a platy takzvaných úředníků jsou často terčem veřejných proklamací politiků i výpadů účastníků více či méně odborných diskusí. Přinejmenším ti první by ovšem měli mít jasno v tom, kdo je vlastně úředník, jakou agendu vykonává a kolik jich je k naplnění této agendy třeba. Stejně tak by bylo dobré se zamyslet nad smysluplností výše „tarifů“ v platové sféře, jestliže se v některých případech ocitají pod nejnižší úrovní zaručené mzdy.
Platové paradoxy ve veřejné správě
Mgr.
David
Vávra
Autor je zaměstnancem Kanceláře veřejného ochránce práv. Příspěvek však vyjadřuje pouze jeho osobní názor, nikoliv názor Kanceláře nebo veřejného ochránce práv.
Mám za to, že práce úředníků v České republice se pojí s různými mýty. Prvním mýtem je neslýchaný počet úředníků, který je třeba snížit, omezit či osekat. Před volbami pravidelně slýcháme, že je třeba zredukovat počet úředníků, a jednotlivé strany tento krok nabízejí ve svých volebních programech. Bohužel, často ti samí politici, kteří prosazují snížení počtu úředníků, ani neví, kolik úředníků veřejné instituce skutečně zaměstnávají; v jednom textu jsou schopni
zaměnit úředníka
se zaměstnancem veřejného sektoru
. „V součtu je to pak bezmála 850 tisíc státních zaměstnanců. … V součtu pak náš desetimilionový stát spolkne bezmála 850 tisíc úředníků.“
1) Jedná se o důsledek mylné představy, že každá osoba zaměstnaná ve veřejném sektoru je úředníkem; jinak by nebylo možné tvrdit, že přibližně na každých devět lidí připadá jeden úředník.2)Druhým mýtem jsou vysoké platy úředníků. Jedním z jeho možných zdrojů je srovnání průměrné mzdy ve veřejném a soukromém sektoru.3) Průměrná mzda ve veřejném sektoru převyšuje tu v soukromém sektoru. A protože ve veřejném sektoru pracují pouze úředníci, jsou jejich platy vysoké.
Ve svém článku se zaměřím právě na platy úředníků. Cílem ale není vést debatu ohledně jejich výše, cílem je upozornit na dva zajímavé paradoxy, se kterými se lze v případě odměňování úředníků setkat, ale kterým se daří jen minimálně pronikat do veřejného prostoru.
Dříve než se dostanu k samotnému tématu článku, považuji za vhodné se zamyslet, kdo je vlastně úředníkem. Hovořím-li o mýtech, sám úředník je pak do jisté míry mýtická postava; jeho legální, universální definici nenajdete – můžeme se setkat se státním zaměstnancem,4) úředníkem územně samosprávného celku,5) vyšším soudním úředníkem,6) ale definici úředníka nenajedete. Za úředníka jednoduše řečeno můžeme považovat osobu, která se svou činností přímo podílí na věcné působnosti (agendě) úřadu.
Paradox č. 1: Plat začíná pod minimální (zaručenou) hranicí
Pro začátek je vhodné uvést, že v České republice pracují dvě hlavní skupiny úředníků. Rozlišujícím kritériem není zaměstnavatel, jak by se mohlo zdát, ale právní úprava regulující jejich zaměstnanecký vztah. Může se jednat buď o zákon o státní službě,7) nebo o zákoník práce.8) Do první skupiny spadají státní zaměstnanci státních úřadů (katastrální úřady, finanční úřady, úřady práce, pozemkové úřady, aj.) vykonávající službu pro stát ve služebním poměru. Druhou skupinou jsou úředníci obcí, krajů, případně některých státních institucí (např. Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, Kancelář veřejného ochránce práv, soudní úředníci), kteří jsou v pracovněprávním poměru; v případě zaměstnanců obcí a krajů jejich pracovní poměr modifikuje zákon o úřednících územně samosprávných celků.9)
Můj další text se bude týkat druhé skupiny, kam spadají i zaměstnanci obcí a s jejich prací se proto běžný občan setkává nejčastěji. Platové poměry těchto zaměstnanců určuje zákoník práce a na něj navazující prováděcí nařízení vlády, z nichž je v první řadě třeba uvést katalog prací ve veřejných službách a správě,10) který rozděluje druhy práce podle náročnosti do platových tříd. V případě úředníků se jedná zejména o Díl 2.10 STÁTNÍ SPRÁVA A SAMOSPRÁVA. Úředník se zařazuje do platové třídy podle nejnáročnější vykonávané práce.11)
Na základě nařízení vlády o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě12) (platová tabulka v příloze č. 1 tohoto nařízení) dochází ke stanovení platového tarifu; laicky řečeno se jedná o minimální (nárokový) základ platu, který musí každý úředník obdržet. Platový tarif pak lze navýšit o osobní nebo zvláštní příplatek. V případě odměňování řadového úředníka lze očekávat pouze platový tarif a osobní příplatek.
Vedle nařízení vlády o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě a katalogu prací ve veřejných službách a správě existuje ještě nařízení vlády o minimální a nejnižší úrovni zaručené mzdy.13) A při porovnání těchto dvou vládních nařízení nalézáme první paradox, protože část výše platových tarifů v nařízení vlády o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě se nachází pod úrovní minimální mzdy.
Uvedené jako paradoxní vnímám ze dvou důvodů. Stanoví-li stát minimální mzdu, lze oprávněně očekávat, že i tabulka pro zaměstnance ve veřejných službách a správě bude začínat právě na této minimální částce, protože tarifní plat představuje jedinou nárokovou složku platu; na osobní příplatek nárok není. Z tabulky č. 1 jasně vyplývá, že první čtyři platové třídy jsou i pro rok 2023 stanoveny z větší části pod hranicí minimální mzdy.
Tab. č. 1 – příloha č. 1 nařízení vlády o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě; červeně jsou vyznačeny částky nižší než minimální mzda 17 300 Kč
Platový stupeň | Počet let započitatelné praxe | Platová třída | ||||||
1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | ||
Minimální mzda – 17 300 | ||||||||
1 | do 1 roku | 12 140 | 13 040 | 13 990 | 15 020 | 16 130 | 17 350 | 18 680 |
2 | do 2 let | 12 510 | 13 460 | 14 450 | 15 540 | 16 720 | 17 970 | 19 320 |
3 | do 4 let | 12 920 | 13 920 | 14 930 | 16 050 | 17 270 | 18 580 | 20 000 |
4 | do 6 let | 13 340 | 14 360 | 15 450 | 16 590 | 17 880 | 19 230 | 20 700 |
5 | do 9 let | 13 810 | 14 850 | 15 970 | 17 160 | 18 480 | 19 890 | 21 420 |
6 | do 12 let | 14 280 | 15 350 | 16 490 | 17 740 | 19 120 | 20 560 | 22 170 |
7 | do 15 let | 14 740 | 15 890 | 17 070 | 18 360 | 19 770 | 21 290 | 22 930 |
8 | do 19 let | 15 240 | 16 420 | 17 660 | 18 980 | 20 460 | 22 030 | 23 720 |
9 | do 23 let | 15 750 | 16 970 | 18 260 | 19 640 | 21 180 | 22 800 | 24 570 |
10 | do 27 let | 16 320 | 17 570 | 18 890 | 20 320 | 21 930 | 23 600 | 25 400 |
11 | do 32 let | 16 850 | 18 140 | 19 550 | 21 030 | 22 710 | 24 440 | 26 340 |
12 | nad 32 let | 17 440 | 18 780 | 20 230 | 21 750 | 23 510 | 25 290 | 27 260 |
K uvedenému lze vznést dvě námitky. První je, že podle katalogu prací ve veřejných službách a správě může být referent ve státní správě nebo samosprávně zařazen nejníže do 4. platové třídy. Skutečnost, že se výše platového tarifu nachází pod úrovní minimální mzdy, se proto týká jen malé části úředníků. Druhou, že podle ustanovení § 111 odst. 3 písm. a) zákoníku práce má zaměstnavatel povinnost zaměstnanci mzdu dorovnat do její minimální výše. Má-li úředník platový tarif nižší než minimální mzdu, neznamená to, že bere nižší částku; zaměstnavatel má povinnost plat do výše minimální mzdy dorovnat.
Dále je třeba upozornit, že nařízení o minimální a zaručené mzdě stanoví i nejnižší úrovně zaručené mzdy, které lze chápat jako záruku minimální odměny pro náročnější práce. A sem spadají pracovníci zahrnutí do vyšších platových tříd. Z tabulky č. 2 plyne, že pod hranicí nejnižších úrovní zaručené mzdy se nachází tarifní platy např. v 11. platové třídě. Kvalifikačním předpokladem pro zařazení do této platové třídy je absolvování vysoké školy. Pokud se bavíme o osobě zařazené v 11. platové třídě, mám na mysli v zásadě vysoce kvalifikovaného pracovníka, který např. zpracovává návrhy právních předpisů obcí nebo metodicky usměrňuje nebo zajišťuje informační metodickou pomoc nižším správním úřadům a územním samosprávným celkům v agendách orgánů s celostátní působností.14)
Tab. č. 2 – příloha č. 1 nařízení vlády o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě; barevně jsou vyznačeny částky nižší než příslušná nejnižší úroveň zaručené mzdy15)
Platový stupeň | Počet let započitatelné praxe | Platová třída | ||||||||
4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | ||
| Výše zaručené mzdy | 17900 | 19700 | 19700 | 21800 | 21800 | 24100 | 24100 | 26600 | 26600 |
1 | do 1 roku | 15020 | 16130 | 17350 | 18680 | 20130 | 21710 | 23390 | 25280 | 27250 |
2 | do 2 let | 15540 | 16720 | 17970 | 19320 | 20850 | 22440 | 24220 | 26160 | 28200 |
3 | do 4 let | 16050 | 17270 | 18580 | 20000 | 21580 | 23250 | 25080 | 27130 | 29220 |
4 | do 6 let | 16590 | 17880 | 19230 | 20700 | 22330 | 24060 | 25980 | 28070 | 30230 |
5 | do 9 let | 17160 | 18480 | 19890 | 21420 | 23120 | 24910 | 26890 | 29060 | 31330 |
6 | do 12 let | 17740 | 19120 | 20560 | 22170 | 23950 | 25780 | 27820 | 30100 | 32450 |
7 | do 15 let | 18360 | 19770 | 21290 | 22930 | 24780 | 26720 | 28820 | 31180 | 33620 |
8 | do 19 let | 18980 | 20460 | 22030 | 23720 | 25650 | 27660 | 29840 | 32280 | 34840 |
9 | do 23 let | 19640 | 21180 | 22800 | 24570 | 26550 | 28630 | 30910 | 33420 | 36070 |
10 | do 27 let | 20320 | 21930 | 23600 | 25400 | 27500 | 29660 | 32000 | 34620 | 37380 |
11 | do 32 let | 21030 | 22710 | 24440 | 26340 | 28510 | 30720 | 33170 | 35880 | 38720 |
12 | nad 32 let | 21750 | 23510 | 25290 | 27260 | 29520 | 31820 | 34370 | 37170 | 40120 |
Následující tabulka srovnává průměrný tarifní plat pro jednotlivé platové třídy v roce 2022 na Krajském úřadu Kraje Vysočina. Z tabulky je patrné, že průměrný tarifní plat v 11. platové třídě je pod hranicí zaručené mzdy. Tímto nechci demonstrovat platovou politiku krajského úřadu (výši tarifních platů nemůže ovlivnit), ale to, že pod hranicí příslušné nejnižší úrovně zaručené mzdy se může nacházet pracovník, který minimálně tři roky studoval vysokou školu.
Tab. č. 3 – srovnání průměrného platového tarifu s nejnižší úrovní zaručené mzdy na Krajském úřadu Kraje Vysočina v roce 2022;16) červeně jsou vyznačeny průměrné tarify nižší než příslušná nejnižší úroveň zaručené mzdy
platová třída | o platový tarif | zaručená mzda |
7 | 17 281 | 21 800 |
8 | 20 151 | 21 800 |
9 | 21 875 | 24 100 |
10 | 22 238 | 24 100 |
11 | 24 740 | 26 600 |
12 | 28 244 | 26 600 |
13 | 33 140 | 29 400 |
Výše jsem hovořil o dvou důvodech, proč uvedené vnímám jako paradoxní. Druhým důvodem je moje přesvědčení, že platová tabulka v části, kdy platové tarify jsou pod hranicí minimální nebo zaručené mzdy, postrádá smysl. Smyslem platových stupňů je zohlednit délku praxe konkrétního zaměstnance. Jaký smysl ale takové zohlednění má, když v případě 4. platové třídy mezi pracovníkem v 1. a 6. platovém stupni s rozdílem praxe 12 let není žádný rozdíl? Obdobně tomu je v případě 9. platové třídy, kdy, laicky řečeno, pracovníci zařazení v 1. až 4. platovém stupni začínají na stejné úrovni zaručené mzdy.
Paradox č. 2: Potřebujeme magisterského právníka, ale nezaplatíme jej
Druhý paradox vnímám jako zásadnější. I zde chci upozornit na střet dvou nařízení vlády u osoby, která vykonává přestupkovou agendu. Prvním je opět nařízení o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě a druhým nařízení o katalogu prací ve veřejných službách a správě.
Katalog prací ve veřejných službách a správě zařazuje osobu provádějící úkony v řízení o přestupcích, projednávání přestupků a rozhodování o nich, s výjimkou rozhodování o přestupcích příkazem na místě, do 10. platové třídy. Podle tabulky výše je patrné, že tarifní plat takového pracovníka začíná na úrovni 23 390 Kč. Kvalifikační požadavky na takovou osobu stanoví v ustanovení § 111 odst. 1 zákon o odpovědnosti za přestupky,17) kdy úřední osoba oprávněná k provádění úkonů správního orgánu v řízení o přestupku musí prokázat odbornou způsobilost zkouškou složenou u Ministerstva vnitra, pokud nemá vysokoškolské vzdělání v magisterském studijním programu právo a právní věda, právo nebo bezpečnostně právní studia na vysoké škole v České republice. Pro další úvahy je zásadní jen to, že základní předpoklad pro výkon přestupkové agendy představuje vzdělání v magisterském studijním programu.
Nařízení vlády o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě v ustanovení § 2 odst. 1 stanoví kvalifikační předpoklady vzdělání pro výkon prací v jednotlivých platových třídách. Pro 10. platovou třídu postačuje pouze vysokoškolské vzdělání v bakalářském studijním programu nebo jen vyšší odborné vzdělání. Osobu s magisterským vzděláním zařazenou do 10. platové třídy tak toto nařízení chápe jako překvalifikovanou. Výhradně magisterské vzdělání, které představuje základní požadavek pro výkon přestupkové agendy, nalezneme až ve 13. platové třídě. Lapidárně řečeno, zákon stanoví kvalifikační předpoklad pro osobu ve 13. platové třídě, ale odmění ji podle částek v 10. platové třídě. Rozdíl? Pouze v tarifu cca 10 000 Kč hrubého.
Je pravdou, že ustanovení § 111 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky dovoluje vykonávat přestupkovou agendu i jiným osobám s nižší kvalifikací. Uvedené chápu jako výjimku z obecného kvalifikačního předpokladu pro výkon přestupkové agendy, kterým je právě magisterské vzdělání v oboru právo a právní věda, právo nebo bezpečnostně právní studia. Ohodnocení zaměstnance by se ale mělo činit na základě obecného kvalifikačního předpokladu, nikoli na základě výjimky z tohoto předpokladu.
U kvalifikačních předpokladů pro osobu vykonávající přestupkovou agendu stojí za zmínku i trend v kvalifikačních požadavcích. V původním znění zákonodárce vedle magisterského vzdělání vyžadoval bakalářské vzdělání a zkoušku odborné způsobilosti. Tato výjimka se jeví jako logická – osoba má alespoň bakalářské vzdělání a znalosti přestupkové agendy se ověří zkouškou. Podle všeho ani tato výjimka nedostačovala, a proto došlo k jejímu zmírnění, kdy zákon hovoří pouze o zkoušce odborné způsobilosti.18) Postup zákonodárce postrádá logiku. Namísto aby změkčil obecné kvalifikační předpoklady pro výkon přestupkové agendy nebo zařadil výkon přestupkové agendy v katalogu prací do 13. platové třídy, nesmyslně ponechal původní kvalifikační předpoklad a změkčil výjimku. Jak už jsem uvedl výše – na jedné misce vah stojí magisterský právník, na druhé misce osoba s vyšším odborným vzděláním a zkouškou odborné způsobilosti, a obě misky jsou v rovnováze.
Závěr
Kvalitní veřejná správa nemůže fungovat bez kvalitních, kvalifikovaných lidí. Dlouhodobě zastávám názor, že namísto líbivých řečí o propouštění úředníků by se stát, politici i občané měli zamyslet, co vlastně od veřejné správy požadují, jaké agendy by měl stát vykonávat. Podle takto stanovených agend by mělo dojít k určení počtů a kvalifikaci lidí a jejich následnému přiměřenému ohodnocení. Vím, že v rámci veřejné správy se jedná o klišé, ale není možné, aby nástupní plat právníka po pětiletém vysokoškolském studiu činil v 10. platové třídě 23 390 Kč a překonávala jej mzda prodavače či pokladního v supermarketu.19) Neznevažuji činnost pracovníků v supermarketu, pouze konstatuji, že po doktorském je magisterské druhým nejvyšším stupněm vzdělání v České republice. Vysokoškolské vzdělání podle posledního sčítání lidí, domů a bytů v roce 2021 mělo cca 1,5 milionu lidí, což je cca 19 % lidí starších 15 let. 20) Takový člověk by měl být adekvátně ohodnocen.
Právní předpisy citované v článku
(předpisy jsou vždy citovány ve znění pozdějších předpisů, pokud není výslovně uvedeno jinak)
*
zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě
*
zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů
*
zákon č. 121/2008 Sb., o vyšších soudních úřednících a vyšších úřednících státního zastupitelství
*
zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce
*
nařízení vlády č.222/2010 Sb., o katalogu prací ve veřejných službách a správě
*
nařízení vlády č. 341/2017 Sb., o platových poměrech zaměstnanců, ve veřejných službách a správě
*
nařízení vlády č. 567/2006 Sb., o minimální mzdě, o nejnižších úrovních zaručené mzdy, o vymezení ztíženého pracovního prostředí a o výši příplatku ke mzdě za práci ve ztíženém pracovním prostředí
*
zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich
1) https://www.top09.cz/regiony/moravskoslezsky-kraj/regionalni-organizace/na-kazdych-devet-lidi-je-jeden-urednik-25420.html (ověřeno dne 7. února 2023)
2) Tamtéž.
3) Podle Informačního systému o průměrném výdělku činila průměrná měsíční hrubá mzda 41 990 Kč a průměrný měsíční plat 43 093 Kč.
Dostupné na: https://app.powerbi.com/view?r=eyJrIjoiMmQzNWQyNjctYmQzOC00NDY0LThhYzYtNjc4NTI3YTI3YzEzIiwidCI6ImM5ZmU1YTU4LTE0OTQtNDU3Zi04ZTQ2LTE1Njg5OTkzZmExZCIsImMiOjh9 (ověřeno dne 7. února 2023)
4) Ustanovení § 6 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů.
5) Ustanovení § 2 odst. 2 zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
6) Zákon č. 121/2008 Sb., o vyšších soudních úřednících a vyšších úřednících státního zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů.
7) Zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů.
8) Zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů.
9) Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
10) Nařízení vlády č.222/2010 Sb., o katalogu prací ve veřejných službách a správě, ve znění pozdějších předpisů.
11) Srov. ustanovení § 123 odst. 2 zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů.
12) Nařízení vlády č. 341/2017 Sb., o platových poměrech zaměstnanců, ve veřejných službách a správě, ve znění pozdějších předpisů.
13) Nařízení vlády č. 567/2006 Sb., o minimální mzdě, o nejnižších úrovních zaručené mzdy, o vymezení ztíženého pracovního prostředí a o výši příplatku ke mzdě za práci ve ztíženém pracovním prostředí, ve znění pozdějších předpisů.
14) Viz katalog činností v 11. platové třídě Dílu 2.10 STÁTNÍ SPRÁVA A SAMOSPRÁVA v katalogu prací ve veřejných službách a správě.
15) Pro přesnost je nutné uvést, že pod hranicí nejnižší úrovně zaručené mzdy je i platový tarif v 1. platovém stupni 15. platové třídy. Tento tarif činí 34 340 Kč; příslušná nejnižší úroveň zaručené mzdy pak je 34 600 Kč. S ohledem na výši platu a rozdíl 260 Kč jsem tento rozdíl v tabulce neuvedl.
16) https://extranet.kr-vysocina.cz/poskytnute-informace/download/1049 (ověřeno dne 7. února 2023)
17) Zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů.
18) Zákon č. 417/2021 Sb., kterým se mění zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony.
19) Obchodní řetěz Lidl hledal pro svou prodejnu ve Velké Bíteši prodavače/prodavačku a inzerát obsahoval následující informaci:
„smlouvu na dobu neurčitou s předem definovanými nárůsty mzdy (nástupní mzda 29 700 Kč, po 1. roce 30 800 Kč, po 2. roce 31 900 Kč a po 3 letech 33 000 Kč).“
Jelikož předpokládám, že konkrétní inzerát bude svěšen, uvádím pouze obecný odkaz na www.kariera.lidl.cz.20) https://www.czso.cz/documents/10180/171348125/32018122_0103.pdf/f42682ae-09ce-4567-9d6b-f41ed1e1a598?version=1.1 (ověřeno dne 7. února 2023).