Kolektivní dohoda vyššího stupně

Co jsou kolektivní dohody

Kolektivní dohody jsou uzavírány pro zaměstnance ve služebním poměru. Kromě zaměstnanců ve státní službě jsou uzavírány též pro příslušníky bezpečnostních sborů podle ustanovení § 199 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů. Jsou tedy uzavírány pro zaměstnance v právním vztahu veřejnoprávním. Zatímco pracovní poměr je vztahem soukromoprávním, služební poměry jsou vztahy veřejnoprávními, nejsou tedy smluvní. Zaměstnanci jsou přijímáni do služebního poměru rozhodnutím služebního orgánu, což se zásadně týká i jejich propouštění nebo vyřazování z práce či stanovení jejich nároků, například platu.

Rozdíl mezi právem soukromým a veřejným zmiňuje ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále zkratka OZ), které uvádí, že „ustanovení právního řádu upravující vzájemná práva a povinnosti osob vytvářejí ve svém souhrnu soukromé právo. Uplatňování soukromého práva je nezávislé na uplatňování práva veřejného“. To se například týká možnosti odchylovat se od zákona, jak ji vyjadřuje ustanovení § 1 odst. 2 OZ, které je možné v právu soukromém, avšak nikoliv v právu veřejném. To se promítlo i ve skutečnosti, že ve veřejnoprávních vztazích se neuzavírají kolektivní smlouvy podle ustanovení § 22 až 29 zákoníku práce (ZP), i když zákon o státní službě v uvedeném ustanovení § 143 odkazuje na použití některých pravidel o kolektivních smlouvách i na kolektivní dohody (posuzování platnosti a účinnosti podle § 26 ZP), jakož že se na postup při uzavírání kolektivní dohody použijí určená ustanovení zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o kolektivním vyjednávání).

Kolektivní dohody jsou sice smlouvy soukromoprávní, neboť odborové organizace nejsou veřejnoprávní subjekty, ale obsah těchto dohod upravuje podmínky zaměstnanců ve veřejnoprávním vztahu.

Rozdíl mezi kolektivní dohodou a kolektivní smlouvou

Odlišné označení těchto dokumentů na jedné straně v soukromoprávních vztazích, a na druhé ve veřejnoprávních vztazích naznačuje i rozdíl v jejich obsahu. Podle ustanovení § 23 ZP je v kolektivní smlouvě možné upravit práva zaměstnanců v pracovněprávních vztazích, jakož i práva nebo povinnosti smluvních stran této smlouvy. Podle ustáleného výkladu i judikatury Nejvyššího soudu obsahují kolektivní smlouvy (KS) jednak závazky normativní, které zakládají práva jmenovitě neurčeného okruhu zaměstnanců (nároky), jednak závazky obligační (smluvněprávní), jimiž se stanoví hromadné pracovní podmínky zaměstnanců a práva a povinnosti smluvních stran, čili vzájemné vztahy mezi zaměstnavatelem nebo více zaměstnavateli na straně jedné, a odborovou organizací či organizacemi na straně druhé.

Podle ustanovení § 199 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů může příslušný odborový či vyšší odborový orgán uzavřít s bezpečnostním sborem kolektivní dohodu za účelem zlepšení podmínek výkonu služby příslušníků, zdravotních, sociálních a kulturních podmínek. Z tohoto textu je zřejmé, že kolektivní dohoda v bezpečnostních sborech nemůže zakládat žádná individuální práva zaměstnanců.

Jak je tomu u zaměstnanců státu ve služebním poměru, zařazených ve služebních úřadech? Ustanovení § 143 odst. 1 zákona o státní službě uvádí, že ke zlepšení podmínek výkonu služby, zejména zdravotních, sociálních nebo kulturních, je možné v kolektivní dohodě upravit práva státních zaměstnanců, jakož i práva a povinnosti stran této dohody. Je tedy viditelný rozdíl formulace obsahu kolektivní dohody mezi zákonem o státní službě a zákonem o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. Tento rozdíl se právě týká úpravy práv zaměstnanců.

Zakládání nároků zaměstnanců ve státní službě kolektivní dohodou

Práva zaměstnanců jsou kolektivní (hromadná) a individuální (nároky jako vymahatelná práva jednotlivců). Podle mého názoru ustanovení § 143 odst. 1 zákona o státní službě umožňuje zakládat hromadná práva zaměstnanců, například v úpravě pracovního prostředí a bezpečnosti a ochraně zdraví zaměstnanců ve službě (což se týká i bezpečnostních sborů), nikoliv individuální nároky. Kolektivní dohoda může jen upravovat bližší podmínky, za nichž jsou individuální práva, založená právním předpisem, uspokojována (v bezpečnostních sborech není ani to možné). Viz například dále zmíněný přesun části dovolené do dalšího roku.

To vyplývá ze skutečnosti, že ve veřejném právu je zakázáno se od zákona odchylovat. Stanovení individuálních práv zaměstnanců výhodněji oproti zákonu je vždy odchýlením se od zákona. Dodržení tohoto pravidla je významné z hlediska respektování principů právního státu. Kdybychom umožnili odchylování se od veřejného práva, znamenalo by to, že finanční správa může zdanit i to, co zákon nezdaňuje, nebo že v trestním právu může soud potrestat i to, co není trestným činem. Respektování právního státu je charakteristickým znakem demokratické společnosti, jeho eroze naopak demokratický právní stát podkopává. Právě z těchto důvodů musí být nároky státních zaměstnanců stanoveny zákonem či prováděcím právním předpisem. I to je důvod, proč bylo postupně k zákonu o státní službě vydáno 22 prováděcích právních předpisů. Kdyby tomu tak nebylo, nebyl by důvod, aby se i ve služebních úřadech nemohly uzavírat standardní kolektivní smlouvy.

Protiargumentem nemůže být ani ustanovení § 143 odst. 3 písm. d) zákona o státní službě, podle něhož se za pracovněprávní nároky považují nároky ze služebního poměru. Jde o ustanovení, které řeší, že na kolektivní dohody se vztahují uvedená ustanovení zákoníku práce a zákona o kolektivním vyjednávání, přičemž se pro tento účel vymezuje, co pojmy, uvedené v těchto zákonech znamenají ve vztahu ke kolektivním dohodám. Tyto zákony však ani pojem „pracovněprávní nároky“ v právní úpravě kolektivních smluv nepoužívají. Ustanovení § 25 odst. 4 ZP uvádí, že práva, která vznikla z kolektivní smlouvy jednotlivým zaměstnancům, se uplatňují a uspokojují jako ostatní práva zaměstnanců z pracovního poměru nebo dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr. Ustanovení § 10 zákona o kolektivním vyjednávání stanovuje, že kolektivní spory podle tohoto zákona jsou spory o uzavření kolektivní smlouvy a spory o plnění závazků kolektivní smlouvy, ze kterých nevznikají nároky jednotlivých zaměstnanců. Zmíněné ustanovení § 143 odst. 3 písm. d) zákona o státní službě tak používá pojem „pracovněprávní nároky“, který zákony, na něž je odkazováno, vůbec neobsahují. Jeho použití pro kolektivní dohody je tak nadbytečné a má spíše význam pro uplatňování nároků ze služebního poměru jako takových.

Obsah kolektivní dohody vyššího stupně

Kolektivní dohoda vyššího stupně (dále též zkratka KDVS) z roku 2016 stanoví některé hromadné pracovní podmínky zaměstnanců, které nečiní žádné problémy, například v oblasti péče o státní zaměstnance, bezpečnosti výkonu služby a ochrany zdraví či řešení stížností státních zaměstnanců, a rovněž podmínky pro vzájemné vztahy služebních úřadů a odborových organizací. KDVS též například zakotvuje možnost, aby státní zaměstnanec požádal o převedení části dovolené nejvýše v rozsahu 2 týdnů v kalendářním roce, ve kterém mu na dovolenou vzniklo právo, do dalšího kalendářního roku, přičemž služební orgán může žádosti vyhovět. Jde pouze o konkretizaci podmínek pro právo na dovolenou, nikoliv o vznik nároku (služební orgán může, ale nemusí vyhovět – navíc projednávaná novela ZP zřejmě způsobí nutnost toto ujednání zrušit, neboť má stanovit možnost převést na žádost zaměstnance jen dovolenou nad 4 týdny z roku). Problémem jsou však ujednání KDVS, která se týkají sociálních podmínek státních zaměstnanců v části páté této dohody. Je zde zakotveno právo státního zaměstnance na služební volno v trvání 5 dnů v kalendářním roce, za něž se plat nekrátí, a to ze zdravotních důvodů, bez povinnosti předložit doklad o neschopnosti k výkonu služby. Toto volno je nárokové a současně je stanoveno, že pro stanovení nároku na dovolenou se toto volno považuje za výkon služby (rovněž odchýlení se od zákona). Nařízení vlády č. 135/2015 Sb. však stanovilo další překážky ve státní službě, za které zaměstnanci přísluší plat. Jde mimo jiné o jeden den v kalendářním roce k zařízení osobních záležitostí. Díky tomu má státní zaměstnanec 6 tzv. sick days. Je bezpochyby paradoxní, že kromě právního předpisu stanoví toto právo i KDVS, ačkoliv tak měl stanovit právě jen právní předpis. Dále KDVS zakotvuje nárok státních zaměstnanců na odměny při dovršení služebního výročí, k životnímu výročí a při odchodu do důchodu. V těchto případech jde o jednoznačné odchýlení se od zákona, které by ve veřejnoprávních vztazích nemělo být přípustné.

KDVS jako „kočkopes“

Vycházíme-li z obecných principů veřejného práva, je bezpochyby KDVS dokumentem, jímž vláda ČR s podpisem jejího předsedy porušila zásady právního státu. Je to výrazem problému s přechodem zaměstnanců v pracovním poměru do služebního poměru. Tito zaměstnanci a jejich reprezentanti, tj. odborové organizace chtěly zachovat výhody, které pracovní poměr jako soukromoprávní vztah umožňoval, včetně možností sjednávat nároky v kolektivních smlouvách. Opět se ukazuje, jak neuvážený byl krok, kdy se tito zaměstnanci převedli do veřejnoprávního vztahu, ačkoliv řešení (do kterého ČR tlačil Brusel) bylo možné i způsobem, který byl zvolen u úředníků územních samosprávných celků. Zaměstnanci obcí a krajů jsou v pracovním poměru a zvláštnosti jejich pracovního poměru, nezbytné pro jejich nezávislé postavení ve vztahu k voleným představitelům obcí a krajů, zákon zakotvil. Na rozdíl od toho bylo od začátku zřejmé, že služební poměr musí některé možnosti omezit. KDVS z roku 2016 je však dokladem, že se tomu zejména odborové organizace brání, a proto KDVS není ničím jiným než běžnou „převlečenou“ kolektivní smlouvou.

Není též logické, že KDVS za stát připravovali rovněž zaměstnanci ve státní službě, takže si vlastně připravovali své pracovní podmínky. Protože se kromě KDVS uzavírají též kolektivní dohody ve služebních úřadech, nelze vyloučit, že i ty budou sjednávat další nároky státních zaměstnanců, inspirované uvedenou KDVS, což by se mohlo například týkat navýšení odbytného při skončení služebního poměru ve vztahu k ustanovení § 72 odst. 2 zákona o státní službě. Otázkou je, kde je hranice pro takové odchylování se od zákona.

Závěr

Odchylování se od právní úpravy ve veřejnoprávních vztazích je pro právní stát naprosto nepřípustné. Skutečnost, že se toho dopustila vláda ČR v čele s jejím předsedou, je zarážející. Odborům jako smluvním partnerům nelze jejich postoj vyčítat – jejich úkolem je prosazovat dobré podmínky pro výkon služby zaměstnanců. Nejde o to, že by nároky, které státním zaměstnancům přiznává KDVS, jim neměly být přiznány – ale musí tak učinit právní předpis.

Právní předpisy citované v článku

(předpisy jsou vždy citovány ve znění pozdějších předpisů, pokud není výslovně uvedeno jinak)

• zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě
• zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů
• OZ – zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník
• ZP – zákon č. 262/2016 Sb., zákoník práce
• zákon č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání
• nařízení vlády č. 135/2015 Sb., o dalších překážkách ve státní službě, za které přísluší státnímu zaměstnanci plat