Článek se věnuje problematice vyhodnocování rizik na pracovištích malých podniků a mikropodniků.
Úvod
Je-li brán jako jeden ze zásadních ukazatelů kvality bezpečnosti a ochrany zdraví při práci u zaměstnavatelů v České republice výstup z kontrolní činnosti Státního úřadu bezpečnosti práce, je třeba konstatovat, že stále, již několik let za sebou, dominuje jako hlavní příčina pracovních úrazů špatně odhadnuté riziko zaměstnavatelem. Zatímco u velkých zaměstnavatelů je často nastaven kvalitou velmi precizní systém řízení rizik, malé podniky a mikropodniky často na sofistikované nástroje sloužící ke kvalitnímu vyhodnocování rizik nemají prostředky, ani personální kapacity v takovém rozsahu, v jaké by si to pracoviště těchto zaměstnavatelů zasloužila.
„Podle definice je podnikem „každý subjekt vykonávající hospodářskou činnost, bez ohledu na jeho právní formu“. Tato formulace obsahuje terminologii, kterou ve svých rozsudcích používá Evropský soudní dvůr.“1) Kategorii mikropodniků, malých a středních podniků tvoří podle Přílohy doporučení Komise 2003/361/ES ze dne 6. května 2003 o definici mikropodniků a malých a středních podniků podniky, které zaměstnávají méně než 250 osob a jejichž roční obrat nepřesahuje 50 milionů EUR, nebo jejichž bilanční suma roční rozvahy nepřesahuje 43 milionů EUR.
Současně z doporučení Komise vyplývá, že v rámci kategorie malých a středních podniků malý podnik zaměstnává méně než 50 osob a roční obrat nebo bilanční suma roční rozvahy nepřesahuje 10 mil. EUR a mikropodnik zaměstnává méně než 10 osob a roční obrat nebo bilanční suma roční rozvahy nepřesahuje 2 mil. EUR.
Mikropodniky a malé podniky jsou považovány za stěžejní pro hospodářství Evropské unie a jedná se bezesporu o hnací sílu hospodářského růstu, inovací, zaměstnanosti a sociální integrace. Podle údajů ze Zprávy o vývoji malého a středního podnikání a jeho podpoře v roce 2016, která byla vydána Ministerstvem průmyslu a obchodu na podzim roku 2018, byl v České republice podíl malých a středních podniků na celkovém počtu aktivních podnikatelských subjektů v roce 2016 99,8 % a podíl zaměstnanců malých a středních podniků na celkovém počtu zaměstnanců podnikatelské sféry v ČR v roce 2016 činil 59,1 %. Čísla z následné Zprávy za rok 2017 ukazují, že se jedná o stabilní hodnoty, když podíl malých a středních podniků na celkovém počtu aktivních podnikatelských subjektů v roce 2017 zůstal nezměněn, tj. 99,8 %. Podíl přidané hodnoty malých a středních podniků v roce 2017 činil 54,6 % a podíl zaměstnanců malých a středních podniků na celkovém počtu zaměstnanců podnikatelské sféry v ČR v roce 2017 činil 58,0 %.
Pro úplnost je vhodné doplnit, že v rámci malých a středních podniků jsou ČR významnými součástmi strojírenství, IT, online služby a nepochybně řada malých a středních podniků je navázáno na automobilový průmysl.
Právní úprava hodnocení rizik
Nyní je vhodné si připomenout, co je považováno za riziko. Jak uvádí i judikatura, „Pojem riziko je zpravidla spojován s pravděpodobností nebo možností vzniku škody. Riziko je kombinací četnosti nebo pravděpodobnosti výskytu určité nebezpečné události a jejich následků. Hodnocení rizik zaměstnavatelem pak slouží jako základní zdroj informací pro rozhodovací procesy při zajišťování bezpečnosti a ochrany zdraví při práci.“ (rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 30. dubna 2018, č. j. 30 A 166/2016-76).
Dle průzkumu ESENER Evropské agentury pro bezpečnost a ochranu zdraví při práci jsou zaměstnanci menších podniků, kteří bývají vystaveni větším rizikům, a že právě menší podniky mají větší problém s řízením rizik, kdy struktura a organizace práce a zaměstnání, ekonomické postavení a obchodní vztahy, provozní rozmanitost a flexibilita, vzdálenost od dosahu regulačních orgánů, a přístup a kompetence vlastníků a pracovníků (zaměstnanců) v těchto malých podnicích, či jejich krátký životní cyklus, bývají často důvodem nepříliš efektivního způsobu řízení systému bezpečnosti a ochrany zdraví při práci.
Hodnotíme-li rozsah toho, co musí zaměstnavatel jakékoliv velikosti z hlediska právního brát v oblasti bezpečnosti a ochrany zdraví při práci v potaz, nelze opomíjet, platná právní úprava bezpečnosti a ochrany zdraví při práci čítá v české republice více než 80 právních předpisů, mezi ty nejdůležitější, které dávají mimo jiné i základní rámec problematice vyhodnocování rizik na pracovištích patří bezesporu zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákoník práce), zákon č. 309/2006 Sb., kterým se upravují další požadavky bezpečnosti a ochrany zdraví při práci v pracovněprávních vztazích a o zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při činnosti nebo poskytování služeb mimo pracovněprávní vztahy (zákon o zajištění dalších podmínek bezpečnosti a ochrany zdraví při práci), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zajištění dalších podmínek bezpečnosti a ochrany zdraví při práci“), zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, včetně jejich prováděcích předpisů a tím by výčet, nebyl ani náznakem úplný.
Základ zcela esenciální povahy poskytuje zákoník práce, když stanoví v ustanovení § 102 povinnost zaměstnavateli vytvářet bezpečné a zdraví neohrožující pracovní prostředí a pracovní podmínky vhodnou organizací bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a přijímáním opatření k předcházení rizikům spolu s povinností soustavně vyhledávat nebezpečné činitele a procesy pracovního prostředí a pracovních podmínek, zjišťovat jejich příčiny a zdroje, kdy má pak zjištěné vyhodnotit a přijímat příslušná opatření. Jak zdůrazňuje i důvodová zpráva k tomuto ustanovení, jedná se o transpozici článku 5 a článku 6 rámcové směrnice 89/391/EHS, o zavádění opatření ke zvýšení bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, v otázce odpovědnosti zaměstnavatele za rizika práce, problematiky prevence rizik a všeobecných zásad pro zlepšování pracovních podmínek a pracovního prostředí.
Problematika odpovědnosti za vyhodnocování rizik a přijímání vhodných opatření je z hlediska výkladových zpřesňována a podrobněji vysvětlována judikaturou. Například dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 9. 2015 čj. 2 As 123/2015-35 „[p]rávnická osoba se dopustí správního deliktu na úseku bezpečnosti práce tím, že nepřijme opatření proti opakování pracovních úrazů“, nemůže být vnímána absolutně, neboť z povahy věci se při řadě činností nelze určitým rizikům zcela vyhnout a úplně a nadobro je vyloučit, leda za cenu zcela neúměrných nákladů či omezení dané činnosti. Po zaměstnavateli je tak třeba v tomto směru vyžadovat „jen“ vynaložení veškerého úsilí, které lze vzhledem k poměrům rozumně požadovat. Rozhodné pro posouzení, zda své povinnosti dostál, bude zvážení konkrétní povahy rizik, jež danou činnost provází, jejich možných následků, pravděpodobnosti, že nastanou, a dostupnosti a nákladnosti prostředků, jak je eliminovat či minimalizovat.“ Lze tvrdit, že výše uvedený názor soudu racionalizuje absolutnost daného kogentního ustanovení zákoníku práce. Tento úhel pohledu je stěžejní právě pro mikropodniky, kde si často, jak bude dále vysvětleno, vyhodnocuje rizika pouze zaměstnavatel bez kooperace s odborně způsobilou osobou pro danou problematiku. Absolutní přístup by mohl vést k nemožnosti vyhodnotit rizika, kdy by za riziko mohlo být považováno z důvodu prevenčního prakticky cokoliv. Nicméně vyhodnocování rizik přesto nelze bagatelizovat. Jak rozsudek uvádí v závěru odůvodnění, je třeba také brát v potaz, zda objektivně řešení (opatření) pro dané riziko přece jen neexistovalo. „V první řadě tedy zaměstnavatel musí při analýze úrazu, který se stal, důkladně prozkoumat jeho příčiny a usoudit, zda závažnost konkrétního následku, k němuž došlo, je spíše typická, spíše menší než typická, anebo spíše větší než typická ve vztahu k fyzikálnímu či jinému procesu, jenž je příčinou úrazu. Z toho by měla vyplynout představa o tom, jaký nejzávažnější následek je rozumně předvídatelný pro případ, že by se úraz podobného typu (tj. založený na podobném fyzikálním či jiném procesu) opakoval. Představa o rozumně předvídatelném nejzávažnějším následku pak má být základem pro zkoumání a výběr opatření k eliminaci či minimalizaci pravděpodobnosti opakování úrazu... Příslušným pracovníkům stěžovatelky lze stěží vyčítat uvedený nedostatek představivosti ohledně nejčernějších možných scénářů, a tedy jim nelze klást za vinu (ve smyslu vědomé či nevědomé nedbalosti), že fatální shodu okolností, k níž došlo v případě pana H., nepředvídali. Na základě zkušeností, které - včetně případu pana T. - měli, se snažili eliminovat taková rizika, jaká si s ohledem na tyto zkušenosti dokázali představit. Nicméně, jak již bylo řečeno, odpovědnost stěžovatelky podle § 30 odst. 1 písm. o) zákona o inspekci práce je svou povahou blízká odpovědnosti za výsledek; následek, k němuž došlo u pana H., byl představitelný, i když v souhře všech nepříznivých okolností značně nepravděpodobný, a tedy bylo možno jej identifikovat jako možný a snažit se hledat prostředky k jeho eliminaci. Stěžovatelka je také nakonec (ve světle zkušenosti, kterou učinila v případě pana H.) nalezla, a sice v tom, že nyní při kování řidič manipulátoru a ani další osoby nejsou přítomny v zóně vymezené poblíž bucharu, kde by je mohl odlétnutý kolík zasáhnout. Je tedy zřejmé, že opatření, které by mělo pracovní úrazy toho typu, jaký utrpěli pánové T. a H., eliminovat, objektivně existovalo, jen nebylo stěžovatelkou identifikováno a aplikováno. Proto, vzhledem k zásadně objektivní povaze odpovědnosti podle shora citovaného ustanovení, lze souhlasit se správními orgány i krajským soudem, že stěžovatelka se správního deliktu podle tohoto ustanovení dopustila.“ Výše uváděné rozhodnutí demonstruje komplexnost problematiky vyhodnocování rizik, nutnost předvídavosti hodnotitele, detailní znalosti daného pracoviště a pracovních procesů a samozřejmě zohledňování scénářů, které jsou sice méně pravděpodobné, ale nastat by mohly. V případě, že by takové varianty nebyly do hodnocení zahrnuty a nebyla přijata potřebná opatření, bylo by v jednání spatřováno pochybení na straně zaměstnavatele.
Rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 20. února 2018, č. j. 21 Cdo 232/2017 akcentuje skutečnost, že cílem prevence rizik je předcházení škodlivému vlivu rizikových faktorů na zdraví zaměstnanců a vzniku nemocí z povolání a pracovních úrazů. Skutkově se jednalo o situaci, kdy „Všechny práce, které žalobce u žalované vykonával, byly orgánem ochrany veřejného zdraví zařazeny do třetí kategorie rizika vibrací a do třetí kategorie fyzické zátěže malých svalových skupin. Při výkonu práce u žalobce docházelo pravidelně k přenášení nadlimitních vibrací na horní končetiny z pneumatického nářadí a i k nadměrnému jednostrannému namáhání malých svalových skupin horních končetin. Ze znaleckých posudků vypracovaných znalci (znaleckými ústavy) z oboru zdravotnictví - pracovní úrazy a nemoci z povolání, bylo prokázáno, že žalobce trpí ohrožením nemocí z povolání a že toto ohrožení nemocí z povolání vzniklo u žalobce v důsledku překračování expozičních limitů stanovených pro vibrace přenášené na ruce a v důsledku překračování hygienických expozičních limitů pro lokální svalovou zátěž horních končetin.“ Žalobce se snažil domoci náhrady škody, která mu vznikla, nicméně z hlediska vyhodnocování rizik je pro tento případ velmi trefně formulováno odůvodnění Nejvyšším soudem, když uvádí, že „V projednávané věci žalobce tvrdil, že povinnost, kterou žalovaná (zaměstnavatel) porušila, byla jinými opatřeními zabránit tomu, aby docházelo k poškození zdraví žalobce za situace, kdy vykonával rizikové práce ve smyslu ustanovení § 39 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, a ustanovení § 3 odst. 1 písm. c) vyhlášky č. 432/2003 Sb., kterou se stanoví podmínky pro zařazování prací do kategorií, limitní hodnoty ukazatelů biologických expozičních testů, podmínky odběru biologického materiálu pro provádění biologických expozičních testů a náležitosti hlášení prací s azbestem a biologickými činiteli, při nichž jsou překračovány hygienické limity (v případě žalobce vibrace a nadměrné jednostranné zatížení horních končetin). Žalovaná totiž nepřijala, případně nedodržela, opatření, kterými by poškození zdraví žalobce na rizikové práci bylo zabráněno; mezi taková opatření patří například hygienické přestávky v práci. Žalovaná neučinila nic pro to, aby hygienické limity vůči žalobci byly dodržovány. Jinak řečeno, žalobce poukazoval na to (tvrdil), že žalovaná porušovala (neplnila) své povinnosti vyplývající zejména z ustanovení § 102 zák. práce o předcházení ohrožení života a zdraví při práci.“ Z uvedeného jednoznačně vyplývá, že skutečnost, že je sama práce považována za rizikovou (zde pro připomenut kategorie 3) nesmí zaměstnavatel rezignovat na snahy co nejvíce eliminovat vznikající rizika.
Vyhodnocování v souladu s předpisy
Neméně důležitým právním předpisem pro hodnocení rizik je již zmiňovaný zákon o zajištění dalších podmínek bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, který ve svých ustanoveních, zejména ustanovení § 9 a 10 obsahuje podrobnosti o realizaci vyhodnocování rizik, ať už jde o požadavky na odbornou způsobilost osob pro prevenci rizik, podmínky, za kterých může být činnost v oblasti rizik při práci vykonávána osobou bez dokladu o vykonané zkoušce z odborné způsobilosti, či stanovení konkrétních požadavků na plnění úkolů v prevenci rizik jak pro zaměstnavatele, tak poskytovatele externí služby.
Jak stanoví předmětná ustanovení, zaměstnavatel je povinen zajišťovat úkoly v prevenci rizik se zohledněním nebezpečí ohrožení bezpečnosti a zdraví zaměstnanců při práci ve všech oblastech činnosti zaměstnavatele, základní znalosti a dovednosti zaměstnanců, počet zaměstnanců, jejich odbornou připravenost a jimi vykonávanou práci. Pro mikropodniky a malé podniky je výhodou možnost detailně zmapovat svou činnost, kdy není nemožné za pomoci jednotlivých zaměstnanců na různých stupních řízení eliminovat možná rizika velmi efektivně a nadto zvolit taková opatření, která nejen sníží nebo vyloučí dané riziko na pracovišti, ale současně bude tzv. šité na míru konkrétním zaměstnancům vykonávající dané činnosti, jejich znalostech, schopnostem a dovednostem. Jako nevýhodné se může jevit, že mnoho z malých podniků a mikropodniků využívá zákonnou výjimku, kdy nemusí být tato činnost vykonávána osobou s příslušnou kvalifikací, kdy zákon stanoví, že zaměstnává-li zaměstnavatel nejvýše 25 zaměstnanců, může zajišťovat úkoly v prevenci rizik sám, má-li k tomu potřebné znalosti. Zákon tedy netrvá na odborné způsobilost takové osoby, což může vést k nedůslednému vyhledávání a hodnocení rizik způsobeného neznalostí, případně mohou být přijímána nevhodná nebo nedostatečná opatření k odstraňování zjištěných rizik. V případě, že si tedy zajišťuje zaměstnavatel tuto činnost sám bez dané odborné způsobilosti, očekává se u něj poměrně silné právní i praktické povědomí o všech podstatných součástech bezpečnosti a ochrany zdraví při práci právě v oblasti výkonu jeho činnosti.
S ohledem na výše uvedená čísla o zastoupení mikropodniků a malých podniků na území České republiky a dlouhodobé statistiky Státního úřadu inspekce práce o špatném odhadování rizika na pracovištích je nasnadě konstatovat, že velké množství malých podniků a mikropodniků má se zajišťováním úkolů v prevenci rizik problém. Lze samozřejmě vždy doporučit, aby zaměstnavatel nechal tuto problematiku v rukách odborníka, ať už by zvolil pracovněprávní vztah odborně způsobilé osoby, nebo externího spolupracovníka. Někdy však finanční situace zaměstnavatele takové zatížení neumožňuje. Pak lze využít nástroj, který je právě určen jako jednoduchá cesta ke zkvalitnění vyhodnocování rizik na pracovištích.
OiRA (Online Interactive Risk Assessment)
Téměř každý zaměstnavatel používá dnes internet k mnoha činnostem, od využívání sofistikovanějších programů přímo pro svou podnikatelskou činnost, internetové stránky, veřejnoprávní odvody, až po jednoduchou korespondenci prostřednictvím e- mailu. Jen málokterý podnikatel si fungování v tržním prostředí dokáže představit bez toho, aby byl on-line. Proč tedy nevytvořit něco, co by v on-line prostředí pomáhalo interaktivně zejména malým podnikatelům právě s hodnocením rizik.
„OiRA je první inciativou na úrovni EU zaměřenou na podporu mikropodniků a malých podniků (zejména prostřednictvím členských států a sociálních partnerů na úrovni EU a na vnitrostátní úrovni) v jejich úsilí při hodnocení rizik.“2) Rozhodně se nejedná o zcela převratnou myšlenku, mnoho nástrojů snažící se o podobný cíl již existuje, nicméně tento se snaží vyvarovat častých chyb, které se v takových nástrojích objevují. Může se jednat o malou variabilitu ve výběru možností, či funkcí, přílišnou obecnost takových nástrojů, která nereflektuje potřeby jednotlivých zaměstnavatelů, nebo též určitá administrativní zátěž, která může být s takovými nástroji spojena. OiRA se snaží být snadno přístupná a uživatelsky příznivá. Je možné stavět na již vyvinutých nástrojích a modulech, jedná se o inovativní cestu s velkou perspektivou, protože se postupně dostává do povědomí odborné veřejnosti a podniků po celé Evropské unii a v mnohém lze skrz vytvořené moduly vést zaměstnance ke vzdělávání a růstu znalostí a dovedností.
Postup hodnocení rizik prostřednictvím OiRA
Stejně jako jakékoliv hodnocení rizik v oblasti bezpečnosti a ochrany zdraví při práci i hodnocení touto formou, prostřednictvím online platformy, probíhá v jednotlivých fázích. Ve fázi nazvané příprava lze získat přehled o konkrétním hodnocení rizik, které je přizpůsobitelné hodnocení specifické povaze určitého druhu podnikání. Následně dojde k identifikaci potenciálních rizik a problémů v oblasti ochrany zdraví a bezpečnosti, které se mohou na takovém pracovišti vyskytovat. Vše funguje poměrně intuitivně a návodně, když stačí uvést ano nebo ne pro konkretizaci, zda se daného podnikatele může určené riziko dotknout. Pak dochází k vyhodnocení, kdy je stanovena úroveň rizika a konečně je vytvořen akční plán s konkrétními kroky k vyřešení dříve identifikovaných rizik a jaké zdroje budou zapotřebí. Na základě tohoto postupu bude v následujícím kroku automaticky vytvořena hodnotící zpráva včetně plánu opatření.3) Takže tento nástroj nejen pomáhá snáz se orientovat v rizicích dle jednotlivých činností podnikatelů, ale zároveň pomáhá vést zásadní dokumentaci při řízení rizik bezpečnosti a ochrany při práci systémovým způsobem.
Závěr
Závěrem je třeba konstatovat, že Česká republika nástroj OiRA velmi podporuje, Ministerstvo práce a sociálních věcí aktivně participuje na osvětě a rozšiřování povědomí o této platformě a prostřednictví Výzkumného ústavu bezpečnosti práce, v. v. i. s platformou intenzivně pracuje. Lze očekávat, že v následujícím roce proběhne hned několik akcí Výzkumného ústavu bezpečnosti práce, kde bude OiRA diskutována a kde budou šířeny informace jak je možné pro mikropodniky a malé podniky daný nástroj v podrobnostech využívat.
POUŽITÁ LITERATURA:
- Příloha doporučení Komise 2003/361/ES ze dne 6. května 2003 o definici mikropodniků a malých a středních podniků.
- Evropská komise. Uživatelská příručka k definici malých a středních podniků Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2015.
- Zpráva o vývoji malého a středního podnikání a jeho podpoře v roce 2016.
- Zpráva o vývoji malého a středního podnikání a jeho podpoře v roce 2017.
- Důvodová zpráva k zákonu č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů.
- Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 9. 2015, čj. 2 As 123/2015-35.
- Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. února 2018, č. j. 21 Cdo 232/2017.
- Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 30. dubna 2018, č. j. 30 A 166/2016 - 76).
- Evropská agentura pro bezpečnost a ochranu zdraví při práci. Agentura EU-OSHA pomáhá mikropodnikům a malým podnikům hodnotit rizika na jejich pracovištích. Dostupné na: https://osha.europa.eu/cs/themes/safety-and-health-micro-and-small-enterprises.
- Evropská agentura pro bezpečnost a ochranu zdraví při práci. Online Interactive Risk Assessment. Dostupné na: https://oiraproject.eu/oira-tools/cz/kadernicke-sluzby/kadernicke-sluzby/@@login?came_from=https %3A %2F %2Foiraproject.eu %2Foira-tools %2Fcz %2Fkadernicke-sluzby %2Fkadernicke-sluzby.