Předmětem tohoto článku je zhodnocení rozsudku Nejvyššího správního soudu1), který se týkal tragického neštěstí ve Vilémově, kde v průběhu rekonstrukce mostu zemřeli při jeho pádu v důsledku porušení povinností na straně zaměstnavatele čtyři zaměstnanci a další dva byli zraněni. Pochybení, ke kterým v průběhu stavby došlo, se stala předmětem opakovaného šetření orgánů inspekce práce a neunikla pozornosti ani orgánům činným v trestním řízení. Tento článek je prvním, který se dané problematice věnuje.
V daném případě bylo zaměstnavateli (dále také „stěžovatel“) kladeno za vinu, že se dopustil tří správních deliktů:1
- Nedodržel požadavky kladené na bezpečnost a ochranu zdraví při práci při realizaci stavby rekonstrukce mostu z pohledu předcházení rizikům vzájemného působení činností prováděných na staveništi či v jeho těsné blízkosti. V takovém případě měl zaměstnavatel uplatnit povinnost z hlediska soustavného vyhledávání nebezpečných činitelů. Neboť tak neučinil, podcenil riziko vzniklé činností druhého zhotovitele, který vykonával práce na témže pracovišti. Svým jednáním tak porušil zákon č. 309/2006 Sb.2), konkrétně § 3 odst. 2 písm. n).3)
- Nedodržel povinnosti vyplývající z § 5 odst. 1 písm. b)4) zákona č. 309/2006 Sb. ve spojení s § 102 odst. 35) zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákoník práce“), protože neorganizoval práci a nestanovil pracovní postupy tak, aby byly dodržovány zásady bezpečného chování na pracovišti a aby zaměstnanci nebyli ohroženi padajícími nebo vymrštěnými předměty.
- Neseznámil své a agenturní zaměstnance blíže specifikované ve výroku rozhodnutí, kteří prováděli práce na staveništi pod klenbou mostu, s riziky uvedenými v technologickém předpisu, čímž porušil § 103 odst. 1 písm. f) zákoníku práce6).
Uvedenými porušeními naplnil skutkové podstaty správních deliktů, jak je definuje zákon č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o inspekci práce“), v § 30 odst. 1 písm. q), s) a f) tohoto zákona7), přičemž pokuta byla uložena v rámci rozpětí stanoveném za nejzávažnější správní delikt, tedy dle § 30 odst. 2 písm. d) zákona o inspekci práce, který stanoví, že za porušení uvedené pod písm. f) je možné uložit pokutu do částky 2 000 000 Kč (za ostatní dva správní delikty je možné uložit sankci do 1 000 000 Kč). Byla tedy aplikována absorpční zásada, jak ji dnes zná § 41 odst. 18) zákona č. 250/2016 Sb. o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů. Dříve tato zásada byla dovozována zejména na základě judikatury. „Judikaturou ve správním soudnictví bylo v minulosti (srov. rozhodnutí Vrchního soudu v Praze sp. zn. 6 A 226/95) připuštěno užití analogie legis, pokud jde o případy reálné konkurence (vícečinného souběhu) správních deliktů při nedostatku speciální právní úpravy, tedy aplikaci tzv. absorpční zásady. Její podstata tkví v absorpci sazeb (tedy přísnější trest pohlcuje mírnější). Sbíhající se delikty jsou tak postiženy pouze trestem stanoveným pro nejtěžší z nich, což při stejných sazbách pokut znamená, že správní orgán posoudí závažnost deliktu a úhrnný trest uloží podle sazby za nejzávažnější z těchto deliktů (závažnost pak nutno posuzovat především s ohledem na charakter individuálního objektu deliktu, tedy zájem, proti kterému delikt směřuje a k jehož ochraně je příslušné ustanovení především určeno).“9)
Správní orgán prvního stupně po provedené kontrole příčin a okolností smrtelného pracovního úrazu10) uložil pokutu v částce 1 186 000 Kč, která byla odvolacím orgánem snížena na 650 000 Kč. Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel žalobu ke krajskému soudu, když požadoval i zrušení rozhodnutí prvoinstančního orgánu. Krajský soud žalobu zamítl, následně pak byla podána kasační stížnost proti tomuto rozsudku z důvodu nezákonnosti rozhodnutí o správních deliktech. Nejvyšší správní soud shledal, že kasační stížnost není důvodná.
První argumentací stěžovatele vztahující se k druhému výše popsanému deliktu byla skutečnost, že nebyl v rámci stavby v pozici dodavatele, ale působil jako subdodavatel, když druhá společnost začala provádět odtěžování zeminy u paty mostu dříve, než byly vztyčeny podpěry a z tohoto důvodu došlo k pádu mostní konstrukce. V projednávaném případě však bylo předmětem porušení povinností stěžovatele mimo jiné odlišné jednání, a to ohrožení zaměstnanců padajícími předměty, když v rozhodnutí žalovaného bylo explicitně také vyjádřeno, že skutečnost, že došlo k pádu mostu, který zapříčinil vznik čtyř smrtelných pracovních úrazů a dvou ostatních, nelze v žádném případě dávat do souvislostí s porušením právních povinností, kterých se stěžovatel dopustil. Pokud pak stěžovatel považoval za vnitřně rozporné vyjádření krajského soudu, že padajícím předmětem by mohl být i celý most, neboť zákon neobsahuje taxativní vymezení padajících předmětů, pak takový rozpor Nejvyšší správní soud neshledal, když vycházel z výše citovaných znění § 30 odst. 1 písm. s) zákona o inspekci práce a § 5 odst. 1 písm. b) zákona č. 309/2006 Sb., když tuto povinnost (a tedy i navazující porušení povinnosti) je nutno vnímat právě ve spojení a v kontextu uvedeného porušení § 102 odst. 3 zákoníku práce, který stěžovateli ukládal současně řadu povinnosti v oblasti prevence rizik a jejich kontinuálního vyhodnocování. „Současně musí docházet k průběžné reakci ze strany zaměstnavatele při vyhodnocování rizik, přijímání opatření a kontrole jejich dodržování v návaznosti na kontinuálně se měnící okolnosti.“11)
Z pohledu druhého správního deliktu spočívala jeho podstata v tom, že stěžovatel neorganizoval práci tak, aby jeho zaměstnanci nebyli ohroženi padajícími předměty. „Povinnost žalobce v daném případě spočívala v tom, že měl předvídat hrozící nebezpečí pádu a tomu z hlediska zajištění bezpečnosti svých zaměstnanců předcházet. Ze sdělení Ing. S. vyplývá, že si byl vědom, že na mostě souběžně se zaměstnanci žalobce, kteří se nacházeli pod ním, pracuje technika druhého zhotovitele, přičemž se jednalo o těžkou techniku v podobě bagru a naložených nákladních vozidel. Sama tato skutečnost připouštěla možnost pádu předmětů z mostu, kdy tímto předmětem mohla být např. zemina padající z nákladního vozidla či padající během nakládání na nákladní vůz bagrem, či pád samotného bagru nebo vozidla. K pádu mohlo dojít také ze strany podlaží, na kterém technika pracovala, které nemuselo vydržet její těžký nápor. S ohledem na preventivní povahu bezpečnostních předpisů měl žalobce předvídat možnost pádu kteréhokoliv z předmětů na mostě a konečně i celého mostu a měl s tímto kalkulovat, a to např. prostřednictvím koordinace svých prací s druhým zhotovitelem či s koordinátorem BOZP nebo i s technickým dozorem investora. Pokud Ing. S. viděl, že druhý zhotovitel nereagoval na jeho telefonické sdělení, bylo jeho povinností zakročit, a to kupříkladu odvoláním zaměstnanců žalobce z prací pod mostem. Ze strany žalobce však nedošlo k žádné reakci, žalobce se žádným způsobem nepokusil předejít nebezpečí ohrožení padajícími předměty. Skutečnost, že došlo k pádu mostu, nikoliv např. kamení, nemění nic na jeho povinnosti tomuto nebezpečí předcházet, když tato povinnost má preventivní charakter. Zvýšené nebezpečí pádu předmětů nelze omezit pouze na dobu vytrhávání zábradlí z mostu, nýbrž na celou dobu, kdy docházelo k výkonu stavebních prací zaměstnanci žalobce.“12)
K prvnímu deliktu uvedenému v úvodu založil stěžovatel svoji argumentaci na skutečnosti, že v případě prací prováděných na mostě a pod mostem se jednalo o dvě různá pracoviště, když z doložené projektové dokumentace vychází, kde byla obě stanoviště označena odlišně. Tato argumentace je lichá již v kontextu zákonné povinnosti, která stanoví povinnost předcházet rizikům vzájemného působení činností prováděných na staveništi nebo v jeho těsné blízkosti. Právě i již takto ukotvená povinnost předpokládá, že k činnostem může mimo jiné docházet i v blízkém okolí staveniště, pokud bychom připustili formální závěr stěžovatele o izolovanosti pracovišť. Jakkoli je ona „těsná blízkost“ právně neurčitým pojmem, je zřejmé, že v uvedeném případě, pokud byly obě pracoviště fakticky sousedící, bylo naplněno i kritérium těsné blízkosti. Toliko z pohledu výkladu jazykového, který však je pouze prvotním přiblížením právní normy. Z pohledu faktického lze však konstatovat, že v daném případě bylo nutné pracovní prostor obou zhotovitelů vnímat z pohledu smyslu a účelu předpisů k zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci jako jeden celek. „NSS k obsáhlé argumentaci stěžovatelky stručně uvádí, že jde o argumentaci zcela absurdní a nesmyslnou.[...] Není snad třeba, aby NSS dalekosáhle vysvětloval nesmyslnost takového výkladu shora uvedených zákonných norem. Výklad stěžovatelky by chránil zaměstnance pracující pod mostem jen proti činnostem pod mostem, ale už vůbec ne proti aktivitám probíhajícím přímo nad nimi, aktivitám ohrožujícím život a zdraví zaměstnanců často mnohem více. NSS proto shodně s krajským soudem dodává, že již jen z povahy rekonstrukce mostu plyne, že se tu prolíná činnost a bezpečnost práce na stavbě mostu na něm i pod ním. [...] Práce pod mostem a na mostě tvořily z hlediska účelu předpisů na ochranu bezpečnosti práce jeden funkční celek. Pracovní prostor, v němž se pohybovali zaměstnanci obou zhotovitelů, je proto nutno ve vztahu k ochraně životů a zdraví zaměstnanců vnímat jako jedno pracoviště. Ostatně zaměstnanci pracující nahoře i dole se samozřejmě mohli navzájem ohrozit [...].13)
K tomuto deliktu dále stěžovatel uváděl, že správní orgán neprokázal skutečnost absence koordinace své činnosti s druhým zhotovitelem. Zde ovšem vycházeje z výše nastíněného chápání pojmu pracoviště Nejvyšší právní soud odkázal na možnost splnění této povinnost například domluvou s druhým zhotovitelem o koordinaci činností v tom směru, že v určitých časových periodách nebudou prováděny práce pod mostem a nad ním současně, když je zřejmé, že právě v takových situacích je riziko pádu předmětů daleko větší. Za irelevantní lze pak hodnotit argumentaci stěžovatele, že druhý zhotovitel nesplnil svoje povinnosti, neboť v daném případě je projednáváno porušení povinností stěžovatele.
K uvedenému deliktu lze dodat, že dle sdělení stavbyvedoucího stěžovatele kontaktoval stavbyvedoucího druhého zhotovitele a sdělil mu, že by neměl dále vykonávat činnosti s bagrem na mostě, ale následně již dále nic neučinil, i když k zastavení prací druhým zhotovitelem nedošlo. „Zarážející je v této souvislosti i jednání stavbyvedoucího žalobce, který na jednu stranu uvedl, že telefonoval druhému zhotoviteli, že by s bagrem neměl pracovat na mostě, když jsou pod ním pracovníci, nic dalšího však v této věci neučinil, ačkoliv dále uvedl, že na toto jeho sdělení nebylo nijak reagováno. Pokud by žalobce skutečně splnil svou povinnost předcházet rizikům vzájemného působení činností prováděných na staveništi nebo v jeho těsné blízkosti, zastavil by své vlastní práce a vyčkal by, dokud práce na mostě nebudou bagristou dokončeny. Případně by kontaktoval technický dozor investora stavby a s ním mohl konzultovat harmonogram prováděných činností s ohledem na hrozící nebezpečí při současné činnosti zhotovitele nad mostem a pod mostem.“14)
Z pohledu posledního deliktu, který byl kladen stěžovateli za vinu, tedy neseznámení zaměstnanců stěžovatele s technologickým předpisem obsahujícím informace o bouracích pracích založil stěžovatel svoji argumentaci na skutečnosti, že by tak šlo o seznámení předčasné, neboť bourací práce ještě nezačaly a zaměstnanci by si informace nezapamatovali. Tato námitka byla shledána nedůvodnou, neboť bylo konstatováno, že bourací práce nemůžou být vnímány v úzkém pojetí, jak činil stěžovatel, když tyto práce byly započaty již v okamžiku demolice přechodových oblastí, což ostatně uvedený technologický předpis obsahoval v rámci popisu bouracích prací, a tedy i z tohoto dokumentu bylo zřejmé, od kterého okamžiku je nutno bourací práce vnímat jak započaté. Argument o tom, že by zaměstnanci na takové informace zapomněli, je pak zcela lichý, neboť se jedná o spekulaci stěžovatele, přičemž bourací práce byly v obecné rovině popsány právě jen v tomto dokumentu a na základě něj mohla být vyhodnocena rizika spojená s bouracími pracemi.
Je třeba připomenout, že účelem porušené povinnosti zakotvené v § 103 odst. 1 písm. f) zákoníku práce je nutnost věnovat pozornost k dostatečné informovanosti v oblasti bezpečnosti a ochrany zdraví při práci u všech zaměstnanců, když některým zaměstnancům je nutno věnovat z pohledu jejich postavení zvýšenou míru pozornosti (např. zaměstnancům dočasně přiděleným agenturou práce), protože z obecného hlediska mohou k těmto informacím horší přístup. „Ve vztahu k informacím, kterých se zaměstnancům specifikovaným v § 103 odst. 1 písm. f) má dostat, stanoví ZPr určitou míru jejich kvality, spočívající v nároku na jejich dostatečnost a přiměřenost. Dostatečnost může být vnímána zejména s ohledem na rozsah zvláštních právních předpisů, ve kterých jsou zakotvena ustanovení vztahující se k BOZP (jakkoli ZPr v odkazu pod čarou uvádí pouze jeden právní předpis). Podstatu naplnění „dostatečnosti“ však spatřujeme v tom, že se zaměstnanci dostane všech informací o BOZP, které se vztahují právě k výkonu jeho práce. Otázka přiměřenosti pak může být poměřována např. podrobností a srozumitelností takto podané informace. Jako vhodnou formu pro splnění povinností uvádí ZPr zejména formu seznámení zaměstnanců s riziky, výsledky vyhodnocení rizik a opatřeními na ochranu před jejich působením, přičemž shodně se ZPr zdůrazňujeme vazbu těchto informací k práci a pracovišti zaměstnance.“15)
Uvedená informovanost se tedy jednoznačně vztahovala i k uvedenému technologickému předpisu stěžovatele, když ten měl zaměstnance s tímto předpisem povahově určeným také k zajištění bezpečnosti a ochraně zdraví při práci seznámit, neboť zde vzhledem k vykonávané práci zaměstnanců jednoznačně existovala potřeba takového seznámení.
Nad rámec věcného shrnutí projednávaného případu je vhodné se ve stručnosti pozastavit nad některými námitkami odlišného charakteru. Stěžovatel napadal z hlediska neekonomičnosti postup, kdy správní orány vedou různá řízení s více subjekty ve věci stejné tragédie a současně uvedl, že nebyl seznámen se spisy (jako podklady pro vydání rozhodnutí), které jsou u odlišných subjektů k dispozici. Tuto argumentaci Nejvyšší správní soud odmítl. Za prvé vedení samostatných řízení s více subjekty nemá žádný vliv na zákonnost přezkoumávaného rozhodnutí, za druhé pokud má rozhodnutí dostatečný podklad ve vedeném správním spise a shromážděných důkazech, není možné o naznačené nezákonnosti ze stěžovatelem uváděného důvodu uvažovat.
Dále stěžovatel napadal skutečnost, že jiným subjektům byla uložena správním orgánem menší pokuta a tedy došlo ve svém důsledku k porušení zásady legitimního očekávání, jak ji ukotvuje § 2 odst. 4 správního řádu.16) Jakkoliv je jistě nutné dodržovat nastíněnou zásadu, Nevyšší správní soud konstatoval, že sankce se stanovují vždy s ohledem na posouzení individuálního případu a není možné je šablonovitě mechanicky porovnávat se sankcemi uloženými jiným osobám, pokud se s ní správní orgán také řádně v odůvodnění rozhodnutí vypořádá. „Nejvyšší správní soud si plně uvědomuje i náročnost dostání výše uvedeným požadavkům, resp. imperativu obsaženému v § 2 odst. 4 správního řádu. Toto ustanovení je však součástí právního řádu a ukládá správním orgánům, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. Právě na takové nedůvodné rozdíly žalobce v nyní posuzované věci upozorňoval v odvolání a bylo proto povinností stěžovatele odůvodnit, proč se o takové nedůvodné rozdíly nejedná. To se však nestalo. Stěžovatel i přes uplatněné odvolací námitky nezdůvodnil, z jakého důvodu byla žalobci za stejné jednání (mající dokonce základ ve stejném kontrolním dni) uložena pokuta v celkové výši přesahující i pokuty uložené subjektům, které se podle žalobce v minulosti rovněž dopustily porušení zákona, nadto se závažnějšími důsledky (viz výše).“17)
Stěžovatel současně napadal skutečnost, že správní orgán nevyčkal do posouzení dané věci orgány činnými v trestním řízení a nepřipojili tento trestní spis u konkrétních fyzických osob ke spisu správnímu. Nejvyšší správní soud uvedl, že povaha zjištění v trestním řízení, tj. kdo zavinil pád mostu a smrt čtyř osob a zranění dalších dvou, je odlišná od projednání naplnění skutkové podstaty správních deliktů, když trestní řízení řeší jiné otázky než řízení správní a stojí na jiných premisách (otázka zavinění na jedné straně, objektivní odpovědnost právnické osoby na straně druhé).18)