Nový zákon o odpovědnosti za přestupky

V posledních letech dochází k zásadním změnám procesních předpisů, které ovlivňují činnost inspekce práce. V roce 2014 nabyl účinnosti zákon č. 255/2012, o kontrole - kontrolní řád, a došlo k zásadním změnám v zákoně č. 251/2005 Sb., o inspekci práce. Tyto změny se vztahovaly především k samotnému výkonu kontroly. Změna, kterou přináší zákon o odpovědnosti za přestupky, se pak vztahuje k řízením o sankcích, které v praxi inspekce práce zpravidla začínají až po předchozí kontrole.

Působnost zákona

Dosavadní právní stav se vyznačoval významnou procesní roztříštěností. Pohlédneme-li např. do již zmíněného zákona o inspekci práce, zjistíme, že část čtvrtá, která se týká správních deliktů, je rozdělena na přestupky a správní delikty. Zatímco přestupky se vztahovaly k deliktnímu jednání fyzických osob, správní delikty postihovaly deliktní jednání právnických osob a fyzických osob podnikatelů. Přestupky měly svou samostatnou právní úpravu v zákoně č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Správní delikty žádnou samostatnou procesní úpravu neměly. Postupovalo se dle správního řádu a právní teoretici se zabývali otázkou, nakolik lze při projednávání správních deliktů aplikovat analogii zákona o přestupcích či trestního řádu. Správní soudy dospěly k závěru, že by se měly aplikovat principy trestání, vycházející z trestního práva. Právní úprava až dosud byla velmi kusá a roztříštěná, nebyla stanovena jednotná procesní pravidla, protože správní delikty byly upraveny v několika stech zákonech. Bylo tedy nutné přijmout sjednocující právní úpravu.

Zákon o odpovědnosti za přestupky používá jednotné označení pro správní hmotněprávní delikty - přestupek. Je však důležité poznamenat, že zákon o odpovědnosti za přestupky v řadě aspektů diferencuje postup při trestání fyzické osoby, fyzické osoby podnikatele a právnické osoby. Naopak se vůbec nevztahuje na disciplinární delikty (tento druh trestání se vztahuje na osoby ve služebním poměru např. podle zákona o státní službě), pořádkové delikty (např. pořádkové pokuty podle § 62 správního řádu), platební delikty (důsledky porušení rozpočtové kázně).

Zákon o odpovědnosti za přestupky také vyjímá některé osoby ze své působnosti. Především osoby požívající výsad a imunit podle zvláštních zákonů či mezinárodních úmluv. Konkrétně tedy např. diplomaty a presidenta či ústavní soudce. Nelze ani projednat přestupek poslance a senátora v případě, že požádal o projednání přestupku v disciplinárních řízeních podle zvláštních zákonů. Přestupky příslušníka bezpečnostních sborů či vojáka se projednají podle zvláštních zákonů. U osob ve výkonu vazby, ve výkonu trestu odnětí svobody správní orgán předá věc jinému příslušnému orgánu (např. orgánům činným v trestním řízení). K tomu je na místě poznamenat, že podle mé dosavadní zkušenosti takové situace v podmínkách činnosti inspekce práce mohou nastat jen velmi zřídka.

Podstata a typy přestupků

Zákon o odpovědnosti za přestupky definuje přestupek jako společensky škodlivý protiprávní čin, který je v zákoně za přestupek výslovně označen a který vykazuje znaky stanovené zákonem, nejde-li o trestný čin. Zákon tedy vychází z formálně-materiálního pojetí, přičemž ke vzniku odpovědnosti za přestupek bude muset dojít k naplnění všech jeho znaků současně. Zároveň stále platí, že se jedná o skutky, které jsou společensky méně škodlivé než trestné činy.

Zákon o odpovědnosti za přestupky nově umožňuje postihovat i pokus přestupku, ale jen tehdy, pokud to stanoví zákon. V podmínkách inspekce práce taková zákonná úprava neexistuje.

Podobně se nově rozlišuje i pokračování v přestupku, kterým se rozumí jednání, jehož jednotlivé dílčí útoky vedené jednotným záměrem naplňují skutkovou podstatu stejného přestupku, jsou spojeny stejným nebo podobným způsobem provedení, blízkou souvislostí časovou a souvislostí v předmětu útoku.

Zmiňme, že se zavádí i pojmy trvajícího (vyvolání a následné udržování protiprávního stavu nebo udržování protiprávního stavu, který nebyl pachatelem vyvolán) a hromadného přestupku (k naplnění skutkové podstaty vyžaduje více dílčích útoků, přičemž pouhý jeden útok by k naplnění skutkové podstaty nepostačil). Pro všechny shora uvedené pojmy platí, že jsou v současnosti analogicky dovozovány z trestního práva hmotného a judikatury.

Z dalších pojmů, které zákon o odpovědnosti za přestupky definuje, je třeba se zmínit o opomenutí, které označuje jednání, jež může být za určitých okolností možné považovat za způsobilé vést k spáchání přestupku, a to tehdy, byl-li pachatel povinen konat na základě právního předpisu, úředního rozhodnutí atd. Nesplnění nějaké povinnosti opomenutím je poměrně rozšířeným deliktním jednáním, se kterým se můžeme v praxi inspekce práce setkat například tehdy, když zaměstnavatel neplní své informační povinnosti vůči úřadu práce podle zákona o zaměstnanosti.

Odpovědnost za přestupek

Jak už jsem shora uvedl, zákon o odpovědnosti za přestupky odlišuje podmínky odpovědnosti za přestupek u fyzické osoby, fyzické osoby podnikatele a právnické osoby. Považuji za vhodné věnovat větší pozornost odpovědnosti fyzické osoby podnikající a právnické osoby, protože s nimi vede inspekce práce valnou většinu řízení. Přesto je namístě se krátce zmínit i o základech odpovědnosti u fyzické osoby. Fyzická osoba se stane pachatelem, pokud svým zaviněným jednáním, naplnila znaky přestupku (případně pokusu byl-li by trestný). Základními podmínkami jsou věk (dovršení patnáctého roku), příčetnost (tu je třeba dokázat) a zavinění. Obecně postačí zavinění z nedbalosti, nestanoví-li konkrétní ustanovení, že v daném případě je nutný úmysl. Zákon dále stanoví odpovědnost zákonného zástupce nebo opatrovníka a organizátora, návodce či pomocníka. Po vzoru trestního práva se zakotvuje definice skutkového a právního omylu. Důležité je uvést, že zatímco omyl může vést u fyzické osoby k zproštění odpovědnosti, protože omyl je opakem zavinění, u právnické osoby a podnikající fyzické osoby o omylu hovořit nelze, protože jejich deliktní jednání je založeno na objektivní odpovědnosti.

U právnické osoby se vychází z principu objektivní odpovědnosti a otázka zavinění tudíž není podstatná. Právnická osoba se stává pachatelem přestupku, jestliže dojde k porušení právní povinnosti uložené právnické osobě, a to při činnosti právnické osoby, v přímé souvislosti s její činností, ku prospěchu právnické osoby nebo v jejím zájmu. Za právnickou osobu fakticky jednají fyzické osoby jako její zástupci, což jsou zejména statutární orgány a zaměstnanci, jejichž jednání se právnické osobě přičítá. Správní orgán však nemusí zjišťovat konkrétní fyzickou osobu, která deliktní jednání způsobila. Inspekce práce se poměrně často setkává s tím, že zástupce právnické osoby poukazuje na konkrétního zaměstnance, který měl zavinit nesplnění povinnosti (např. proškolení zaměstnanců z BOZP, předat zaměstnanci potvrzení o zaměstnání), což je z hlediska posuzování možného spáchání přestupku irelevantní. Zprostit odpovědnosti se právnická osoba může tehdy, pokud prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, aby přestupku zabránila.

Konstrukce odpovědnosti u podnikající fyzické osoby je podobná jako u právnické osoby. Podstatné je, že k deliktnímu jednání musí dojít při podnikání nebo v přímé souvislosti s ním, ku prospěchu podnikající fyzické osoby nebo v jejím zájmu. Podnikající fyzická osoba přitom může jednat buď sama (na rozdíl od právnické osoby), nebo prostřednictvím fyzických osob, jejichž jednání se jí přičítá. Důležité je upozornit na to, že odpovědnost fyzické osoby - podnikatele nezanikne tím, že přestane být podnikatelem. Zproštění odpovědnosti (liberace) se uplatní obdobně jako u právnické osoby.

Vyloučení a zánik odpovědnosti

Zákon o odpovědnosti za přestupky vymezuje okolnosti vylučující protiprávnost. Jsou jimi:

• krajní nouze - v krajní nouzi jedná ten, kdo odvrací nebezpečí přímo hrozící zájmu chráněnému zákonem;
• nutná obrana - v nutné obraně jedná ten, kdo odvrací přímo hrozící nebo trvající útok na zájem chráněný zákonem;
• svolení poškozeného - jestliže někdo jedná na základě svolení osoby, jejíž zájmy, o nichž tato osoba může bez omezení oprávněně rozhodovat, jsou činem dotčeny;
• přípustné riziko - jestliže někdo vykonává v rámci svého zaměstnání či povolání společensky prospěšnou činnost, kterou ohrozí nebo poruší chráněný zájem; ve veřejné správě nenastane;
• oprávněné použití zbraně - použití zbraně v mezích zákona.

Pokusíme-li se analyzovat použití jednotlivých okolností vylučujících protiprávnost v působnosti inspekce práce, pak si lze prakticky představit toliko případ krajní nouze v některých situacích vztahujících se k bezpečnosti práce. Naopak tvrzení zaměstnavatele, že např. nevyplatil zaměstnanci mzdu, neposkytl mu přestávku v práci apod. se souhlasem poškozeného zaměstnance, nelze akceptovat, protože tomu brání ust. § 4a) zákoníku práce, podle kterého se nepřihlíží k tomu, že se zaměstnanec vzdal svých práv.

Odpovědnost za přestupek zaniká:

1. smrtí fyzické osoby (v případě, že by po smrti podnikající fyzické osoby pokračovala jiná fyzická osoba v její činnosti, přechází odpovědnost na ni),
2. zánikem právnické osoby bez právního nástupce,
3. vyhlášením amnestie,
4. promlčením.

Právě u promlčení by bylo vhodné se pozastavit. Předně je třeba poznamenat, že má povahu prekluze. Přihlíží se k ní z úřední povinnosti (tedy nikoli na základě námitky účastníka řízení) a jejím uplynutím odpovědnost za přestupek zaniká. Její délka je odstupňována podle závažnosti přestupku, která je odvozena od výše sankce, kterou je možno za přestupek uložit. Základní doba činí jeden rok, ale u přestupků, kde je horní hranice pokuty alespoň 300 000 Kč, činí tři roky. Z toho plyne, že naprostá většina přestupků, které projednává inspekce práce, bude patřit do kategorie s delší promlčecí dobou.

Promlčecí doba počíná běžet dnem následujícím po spáchání přestupku, její běh však může být pozastaven nebo přerušen. Avšak i když je běh promlčecí doby přerušen (např. oznámením o zahájení řízení o přestupku), odpovědnost za přestupek zanikne nejpozději do tří let od jeho spáchání, resp. do pěti let u přestupků s horní sazbou pokuty nad 200 000 Kč. Oproti současnému stavu se tedy promlčecí resp. prekluzivní doba o dva roky prodlužuje.

Správní trest

Za účelem sjednocení terminologie v oblasti soudního a správního trestání fyzických, právnických a podnikajících fyzických osob se již nepoužívá termín „sankce“, ale „správní trest“. Jejich škála se rozšířila. Jsou jimi:

1. napomenutí,
2. pokuty,
3. zákaz činnosti,
4. propadnutí věci nebo náhradní hodnoty,
5. zveřejnění rozhodnutí o přestupku.

Lze je ukládat samostatně, nebo společně, s jednou zásadní výjimkou, kdy nelze uložit zároveň napomenutí a pokutu. Lze, myslím, celkem zodpovědně prohlásit, že při ukládání trestů inspekcí práce bude hrát dominantní roli pokuta. Z ostatních trestů přichází v úvahu i napomenutí, byť spíš jako okrajový instrument. Stejně tak předpokládám, že advokáti zastupující pachatele budou poměrně hojně navrhovat, aby byl uložen právě trest napomenutí.

Zákon pak demonstrativně vypočítává, k čemu je třeba přihlédnout při výměře trestu. Je to např. význam chráněného zájmu, rozsah následku, způsob spáchání, okolnosti spáchání, míra zavinění u fyzických osob atd.

Polehčující okolnosti

Považuji za důležité na tomto místě zmínit polehčující a přitěžující okolnosti. Zákon opět používá demonstrativní výčet. Jako k polehčující okolnosti se přihlédne zejména k tomu, že pachatel

1. spáchal přestupek ve věku blízkém věku mladistvých,
2. spáchal přestupek, aby odvrátil útok nebo jiné nebezpečí, aniž byly zcela naplněny podmínky nutné obrany nebo krajní nouze, nebo překročil meze jiné okolnosti vylučující protiprávnost,
3. napomáhal k odstranění škodlivého následku přestupku nebo dobrovolně nahradil způsobenou škodu,
4. oznámil přestupek správnímu orgánu a při jeho objasňování účinně napomáhal,
5. spáchal přestupek pod vlivem hrozby nebo nátlaku anebo pod tlakem podřízenosti nebo závislosti na jiném.

Nahlédneme-li na tento výčet prismatem činnosti inspektorátu, bez většího překvapení shledáme, že řada z těchto polehčujících okolností nebude připadat v úvahu. Naopak jsou takové, které již teď významným způsobem úvahy inspekce o výši pokuty ovlivňují. Především mám na mysli napomáhání k odstranění škodlivého následku přestupku. Inspekce práce ve většině případů vyzývají kontrolovanou osobu k odstranění škodlivých následku či k přijetí opatření, která do budoucna závadný postup vyloučí. Když tedy např. zaměstnavatel, byť opožděně, dlužnou mzdu zaměstnanci doplatí, má to pozitivní vliv na výši uložené pokuty.

Přitěžující okolnosti

Jako k přitěžující okolnosti se přihlédne zejména k tomu, že pachatel

1. spáchal přestupek tak, že využil něčí bezbrannosti, podřízenosti nebo závislosti na jiné osobě,
2. spáchal více přestupků,
3. spáchal přestupek opakovaně,
4. zneužil ke spáchání přestupku svého zaměstnání, postavení nebo funkce,
5. spáchal přestupek jako člen organizované skupiny, nebo
6. spáchal přestupek na dítěti, osobě těhotné, nemocné, zdravotně postižené, vysokého věku nebo nemohoucí.

Z daného výčtu je zřejmé, že s přitěžujícími okolnostmi, tak jak je demonstrativně vypočítává zákon, se inspekce práce setkává poměrně často. Vztah zaměstnavatele k zaměstnanci není fakticky rovný, zaměstnavatel řídí zaměstnance, který je mu podřízen, čili zneužití této situace je nasnadě.

Další velmi pravidelná situace je, že zaměstnavatel spáchá více přestupků. Např. je velmi obvyklá neblahá praxe zaměstnavatelů, že při skončení zaměstnání nezaplatí zaměstnanci poslední výplatu příp. odstupné, nedoplatí náhradu mzdy za nevyčerpanou dovolenou a nevydá potvrzení o zaměstnání. Což je hned několik přestupků. Někteří zaměstnavatelé se dopouštějí opakovaně identického porušování zákona, takže i tato přitěžující okolnost nebude v námi vedených řízeních žádnou zvláštností.

Konečně poslední skupina přitěžujících okolností, totiž spáchání přestupku na osobách nějakým způsobem znevýhodněných, může být spáchána i v působnosti inspekce práce. Jako příklad můžeme uvést třeba neplnění povinností různého druhu - od bezpečnosti práce po neplacení mezd - vůči zaměstnancům chráněných dílen. Někteří zaměstnavatelé počítají s tím, že člověk starý nebo nemocný nebude mít dostatek energie a odhodlání k razantnímu domáhání se svých práv vyplývajících z pracovněprávních vtahů.

Při ukládání trestů za více přestupků ve společném řízení se uplatní dvě zásady. První z nich - absorpční („pohlcovací“) zásada se uplatňuje již dnes. Spočívá v tom, že správní trest se uloží za přestupek nejpřísněji trestný a v jeho mezích. Jestliže tedy pachatel spáchá dva přestupky, z nichž za jeden lze uložit pokutu 2 000 000 Kč a za druhý 500 000 Kč, pokuta se uloží za první z nich a nejvyšší možná pokuta by byla právě 2 000 000 Kč.

Nicméně poslední závěr o nejvyšší možné pokutě je modifikován zásadou asperační („zostřovací“). Podle zákona lze horní hranici sazby pokuty za přestupek nejpřísněji trestný zvýšit až o polovinu, nejvýše však do částky, která je součtem horních hranic sazeb pokut za jednotlivé společně projednávané přestupky. V shora uvedeném případě by dvojnásobek částky za nejpřísněji trestaný přestupek byl 4 000 000 Kč, ale protože celkový součet činí 2 500 000 Kč, bude nejvyšší možná pokuta právě v této výši. Lze však předpokládat, že maximální využití asperační zásady v praxi bude velmi pravděpodobně výjimečné.

Upuštění od správního trestu

Zákon nově umožňuje upustit od potrestání, a to buď zcela, nebo podmíněně. Podmíněné upuštění od správního trestu podle § 42 se použije za podmínky, že přestupkem byla způsobena škoda anebo se pachatel bezdůvodně obohatil a zároveň samotné projednání postačí k nápravě pachatele. V takovém případě bude vydáno rozhodnutí, kterým bude vyslovena vina a zároveň uložena povinnost nahradit škodu, a samostatným výrokem bude rozhodnuto o upuštění od správního trestu. V případě, že by škoda nebyla nahrazena, vydá správní orgán nové rozhodnutí, ve kterém zruší výrok o podmíněném upuštění a uloží správní trest.

Oproti tomu k upuštění od správního trestu podle § 43 může dojít ve dvou situacích. Jednak tehdy, když pachatel spáchal dva a více přestupků, o kterých nebylo vedeno společné řízení a správní trest uložený za některý z přestupků lze považovat za odpovídající tomu, který by byl jinak uložen ve společném řízení. Druhou možností je, že samotné projednání postačí k nápravě pachatele. Bude se to týkat přestupků, kdy se pachatel neobohatil, nebo nebyla způsobena škoda.

Správní orgán by měl v případě, že by chtěl daná ustanovení aplikovat, vždy zvažovat, zda takto postupoval v obdobných případech.

Mimořádné snížení výměry pokuty

Další instrument, který by nově mohl být inspekcí práce využíván, je mimořádné snížení výměry pokuty (§ 44). Vztahuje se k přestupkům, kde je stanovena dolní sazba pokuty. Pokutu lze snížit až na jednu pětinu dolní sazby. Účelem je dát správnímu orgánu možnost reagovat na závažné okolnosti v konkrétním případě, a to tehdy, jestliže:

1. nápravy pachatele lze dosáhnout i při uložení pokuty ve snížené sazbě,
2. pokuta je ukládána za pokus přestupku,
3. pokuta v rámci dolní hranice by byla vzhledem k poměrům pachatele nepřiměřeně přísná,
4. pachatel spáchal přestupek při odvrácení útoku nebo jiného nebezpečí.

Inspekce práce se může tato možnost týkat především při trestání nelegální práce, kde je dolní sazba pokuty 50 000 Kč, což je v některých případech velmi tvrdé. Hlavně v případě drobných živnostníků.

Průběh řízení o přestupku

Ve vztahu k samotnému průběhu řízení o přestupku je nejprve vhodné předeslat, že se zde plně uplatní zásada subsidiarity. Správní orgán bude postupovat podle zákona o odpovědnosti za přestupky, ale musí aplikovat odlišnosti podle jednotlivých zvláštních právních předpisů (jako je např. zákon o inspekci práce). Pakliže není nějaká záležitost řešena v zákoně o odpovědnosti za přestupky, pak se postup správního orgánu bude řídit správním řádem.

Věcná příslušnost (§ 60) se řídí úpravou ve zvláštních zákonech. Jestliže ji zvláštní zákon neurčuje, je příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností. Starosta může zřídit komisi pro projednávání přestupků (§ 61).

Místní příslušnost (§ 62) se primárně řídí místem spáchání přestupku. Nelze-li určit místo spáchání přestupku, řídí se místem trvalého pobytu fyzické osoby, resp. sídlem právnické osoby či podnikající fyzické osoby. Pokud by nebylo možné bydliště či sídlo určit, pak by se vycházelo z místa výkonu činnosti nebo místa, kde má dotyčná osoba majetek. Nelze-li určit místní příslušnost podle uvedených kritérií nebo je-li místně příslušných více orgánů, řízení povede správní orgán v místě, kde vyšel přestupek nejdříve najevo.

Zákon o odpovědnosti za přestupky stanovuje orgánu policie a správním úřadům povinnost oznamovat příslušnému správnímu orgánu podezření na spáchání přestupku i náležitosti takového oznámení. Orgánu policie pak u vybraných přestupků (např. proti veřejnému pořádku) stanoví povinnost zajistit nezbytné důkazní prostředky pro pozdější dokazování a provést nezbytná šetření ke zjištění pachatele.

Ne každé doručené oznámení nebo podnět musí nutně vést k zahájení přestupkového řízení. Nicméně v případě, kdy není důvod k zahájení řízení nebo nelze-li řízení zahájit, se věc odloží. Je nutné, aby byla věc formálně vyřízena. Avšak nejedná se o případ, kdy proběhla kontrola, která nezjistila žádné porušení zákona nebo učinila kontrolní zjištění, které sice porušením zákona je, ale nenaplňuje žádnou skutkovou podstatu přestupku. V těchto případech není důvod k odložení věci. O odložení věci se učiní usnesení, které se ve většině případů pouze poznamená do spisu. To jsou případy, kdy není důvod na základě oznámení zahajovat řízení o přestupku, odpovědnost za přestupek zanikla, zemřel možný pachatel apod. Nicméně ve dvou případech se vydává usnesení, proti kterému je možné se odvolat. A to tehdy, když podezřelý spáchal jedním skutkem více přestupků, které nebyly projednány ve společném řízení, a správní trest je dostačující. Nebo tehdy, když správní trest je bezvýznamný vedle trestu, který mu byl uložen v trestním řízení.

Řízení se zahajuje (§ 78) vždy z moci úřední, a to doručením oznámení. Důležité je upozornit na to, že oznámení obsahuje popis skutku a jeho předběžnou právní kvalifikaci. V případě, že by mělo dojít ke změně právní kvalifikace, je nutné vyrozumět obviněného. Řízení se má vést o každém přestupku, který správní orgán zjistil. Není tedy na jeho libovůli, zda řízení zahájí, či nikoli.

Dochází ke změně terminologie, kdy prvním úkonem správního orgánu v řízení se podezřelý stává obviněným. Na druhou stranu, stejně jako v trestním právu, platí presumpce neviny. Z toho vyplývá, že správní orgán musí bez důvodných pochybností prokázat vinu obviněného, jinak musí rozhodnout v jeho prospěch a neuznat jej vinným.

Zákon pamatuje i na poškozené (§ 70), kterým byla spácháním přestupku způsobena škoda, resp. se na jejich účet pachatel bezdůvodně obohatil. Správní orgán má povinnost vyrozumět poškozené, že mohou nárok na náhradu škody uplatnit v tzv. adhezním řízení vedeném v rámci řízení o přestupku, a poučit je o takovém právu.

Specifická oprávnění má osoba přímo postižená spácháním přestupku, která dává se zahájením nebo pokračováním řízení souhlas. Má procesní práva (§ 71), jako např. právo navrhovat důkazy či právo na poskytnutí informací.

Pro inspekci práce má zvláštní význam, že v řízení navazujícím na kontrolu (§ 81) mohou být skutečnosti zjištěné při kontrole jediným podkladem pro rozhodnutí (což je v rozporu s dosavadní rozhodovací praxí správních soudů).

Dokazování se provádí v intencích správního řízení, zákon o odpovědnosti za přestupky však speciálně zavádí nový důkazní prostředek - výslech obviněného. Ten může být proveden, je-li to nezbytné k uplatnění práv obviněného. Obviněný musí být poučen stejným způsobem jako svědek. Právě tak nesmí být proveden jeho výslech za stejných podmínek, jako je tomu u svědka. Zákon explicitně zakotvuje právo obviněného nevypovídat. Dále má každý účastník řízení právo klást otázky (svědkům, znalcům, dalším účastníkům). Tázaná osoba má právo odmítnout odpovědět stejně jako u svědecké výpovědi.

Důvody pro zastavení řízení (§ 86) se nijak výrazně neliší od dosavadní právní úpravy. Ve většině případů se toliko usnesení o zastavení řízení poznamená do spisu. Nicméně v případech, kdy se vyžaduje (byť částečné) posouzení merita věci, se bude vydávat usnesení, proti kterému lze podat odvolání. Jedná se o tyto případy:

• skutek, o němž se vede řízení, se nestal nebo není přestupkem,
• skutek nespáchal obviněný,
• spáchání skutku nebylo obviněnému prokázáno,
• obviněný nebyl v době spáchání skutku pro nepříčetnost za skutek odpovědný.

Jistým doplněním zastavení řízení je narovnání (§ 87) jako forma odklonu. Nevyslovuje se vina ani neukládá sankce. Je založena na dohodě mezi poškozeným a obviněným, za zákonem stanovených podmínek. Správní orgán takovou dohodu schválí rozhodnutím. Je nutné poznamenat, že narovnání zakládá překážku věci rozhodnuté a není zapisováno do rejstříku trestů.

K uzavření narovnání může dojít tehdy, jestliže:

• takový způsob vyřízení věci není v rozporu s veřejným zájmem a je dostačující vzhledem k povaze a závažnosti přestupku, k míře, jakou byl přestupkem dotčen veřejný zájem a osobě obviněného a jeho osobním poměrům,
• obviněný prohlásí, že spáchal skutek, pro který je stíhán, nejsou-li důvodné pochybnosti o tom, že jeho prohlášení bylo učiněno svobodně, vážně a určitě,
• obviněný uhradil poškozenému škodu nebo mu vydal bezdůvodné obohacení a
• obviněný složil na účet správního orgánu peněžní částku určenou k veřejně prospěšným účelům.

Lze vyslovit pochybnost, zda by byl tento institut využitelný v řízeních vedených inspekcí práce, protože je otázka, zda by zde nebyla kolize s veřejným zájmem.

Příkazní řízení

Příkazní řízení (§ 90 až 92) v zákoně o odpovědnosti za přestupky je konstruováno jako speciální k § 150 správního řádu. Podobně jako ve správním řízení může být příkaz prvním úkonem v řízení. Příkazem lze uložit pokutu, napomenutí a zákaz činnosti. Proti příkazu lze podat odpor do osmi dnů od doručení. Podáním včasného odporu se příkaz ruší a řízení pokračuje. Stanovuje se zákaz změny v neprospěch obviněného, což v obecné úpravě podle správního řádu dosud absentovalo.

Příkazem nelze rozhodnout v řízení:

• zahájeném se souhlasem osoby přímo postižené,
• o nároku na náhradu škody,
• o uložení trestu mladistvému.

Zákon pak ještě zvlášť upravuje možnost příkazu na místě. V takovém případě se příkaz stává pravomocným a vykonatelným po podpisu (čili souhlasu, který je nutný) příkazového bloku obviněným. Lze jím uložit pouze napomenutí nebo pokutu do 10 000 Kč (u mladistvého do 2 500 Kč, pokud není podnikající fyzickou osobou).

Zatímco příkaz je orgány inspekce práce široce využíván, příkaz na místě se nevyužívá prakticky vůbec.

Rozhodnutí o přestupku

Rozhodnutí o přestupku (§ 93 a 94) se bude vydávat obecně v intencích stanovených v § 67 až 76 správního řádu. Zákon o odpovědnosti za přestupky upravuje pouze nutné odlišnosti. Vedle popisu skutku s označením místa, času a způsobu spáchání a právní kvalifikace skutku se předně bude uvádět výrok o vině (případně forma zavinění u fyzických osob). Dále se uvede výrok o druhu a výměře správního trestu. Součástí výroku o správním trestu může být rovněž mimořádné snížení výměry pokuty nebo započtení doby do doby zákazu činnosti. Mohou následovat výroky o uložení ochranného opatření nebo o nároku na náhradu škody či bezdůvodného obohacení nákladů řízení tam, kde by to bylo na místě. V neposlední řadě se uvede výrok o nákladech řízení.

Jako doplněk k ust. § 71 správního řádu se stanovuje lhůta pro vydání rozhodnutí, správní orgán má rozhodnout bezodkladně, nejpozději do 60 dnů od zahájení řízení. Nutno však upozornit, že se tím nijak neruší ustanovení správního řádu, kdy v již uvedeném § 71 se lhůta k vydání rozhodnutí prodlužuje např. k provedení dožádání. Lhůta má obecně pořádkový charakter.

Náklady řízení (§ 95) hradí obviněný, který byl uznán vinným, paušální částkou. Jak již bylo shora uvedeno, ukládají se zvláštním výrokem a nelze je uložit v příkazním řízení. Byla zrušena vyhláška č. 231/1996 Sb., platí však stále vyhláška č. 520/2005 Sb. V případě, že rozhodnutí bude zrušeno v soudním řízení a zanikne tak důvod pro uložení těchto nákladů, vrátí se zaplacené náklady řízení. K vrácení nákladů však dojde teprve v případě, že bude rozhodnuto ve věci (např. správní orgán rozhodne ve věci poté, co správní soud rozhodnutí zrušil a věc vrátil správnímu orgánu k dalšímu řízení). Správní orgán rovněž rozhodne (i samostatným rozhodnutím) o náhradě účelně vynaložených nákladů poškozeného.

Odvolací řízení

Odvolací řízení (§ 96 až 98), v zásadě jako řada dalších institutů, vychází ze správního řádu, pouze se upravují některé odchylky. První odchylka spočívá v určení legitimace účastníků řízení k podání odvolání, resp. v rozsahu, v jakém mohou rozhodnutí o přestupku odvoláním napadat. Konkrétně odvolání mohou podat:

• obviněný v plném rozsahu,
• poškozený proti výroku o náhradě škody, resp. vydání bezdůvodného obohacení a o nákladech spojených s náklady v adhézním řízení,
• opatrovník a zákonný zástupce mladistvého, orgán sociálně-právní ochrany dětí, vlastník věci pouze v omezeném, zákonem stanoveném rozsahu.

Návrh rozšiřuje odvolací právo obviněného tím, že s ohledem na právo na obhajobu ruší pro řízení o přestupku koncentraci řízení zavedenou v § 82 odst. 4 správního řádu. Jinak řečeno i v odvolacím řízení může obviněný uplatnit nové skutečnosti a důkazy. Další odchylkou je, že odkladný účinek odvolání proti rozhodnutí ve věci přestupku nelze vyloučit. Po odvolání se napadené rozhodnutí vždy přezkoumá v plném rozsahu. Zkoumá se nejen zákonnost, ale též správnost rozhodnutí, bez ohledu na rozsah námitek. Odvolací orgán nemůže změnit výrok napadeného rozhodnutí o správním trestu nebo výrok o náhradě škody v neprospěch obviněného.

Stručně zmiňme některá specifika u mimořádných opravných prostředků. Především zákon o odpovědnosti za přestupky řeší přezkumné řízení (§ 100) v případě, že vyjdou najevo skutečnosti, které odůvodňují posouzení skutku jako trestného činu a další situace související s trestním řízením. Stanovuje především lhůty, dokdy lze takové přezkumné řízení provést. Obecně stanovuje i možnost přezkoumat příkaz na místě (§ 101), ale lze toto řízení zahájit nejpozději do šesti měsíců od právní moci příkazu.

Kvalifikační požadavky

Není bez zajímavosti, že zákon upravuje zvláštní kvalifikační požadavky na oprávněné úřední osoby, které se budou podílet na projednávání přestupků (§ 111). V zásadě se buď jedná o osobu s VŠ vzděláním nejméně v magisterském studijním programu v oboru právo na vysoké škole v ČR, nebo minimálně s vysokoškolským vzděláním v bakalářském studijním programu v jiné oblasti a zároveň odbornou zkouškou provedenou u MV ČR. Pro provedení takové zkoušky platí přechodné ustanovení, podle kterého ji mohou složit nejpozději 31. 12. 2022.

Přechodná ustanovení a navazující předpisy

Zákon poměrně obsáhle upravuje přechodná ustanovení (§ 112). Z nich uveďme ustanovení, že na přestupky a dosavadní jiné správní delikty se od 1. 7. hledí jako na přestupky podle tohoto zákona. Odpovědnost za správní delikty spáchané před nabytím účinnosti se posoudí podle dosavadních předpisů; podle zákona o odpovědnosti za přestupky se posoudí jen tehdy, jestliže je to pro pachatele příznivější. Podobný princip platí i pro druh a výměru trestu.

Na závěr uveďme, že vedle zákona o odpovědnosti za přestupky vstoupil v účinnost zákon č. 251/2016, o některých přestupcích. Byly přijaty novely řady souvisejících právních předpisů včetně správního řádu či zákona o zaměstnanosti. Jen novela zákona o inspekci práce dosud přijata nebyla, protože měla být projednána společně s koncepční novelou zákoníku práce.

Právní předpisy citované v článku

(předpisy jsou vždy citovány ve znění pozdějších předpisů, pokud není výslovně uvedeno jinak)

• zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich
• zákon č. 255/2012, o kontrole - kontrolní řád
• zákon č. 251/2005 Sb., o inspekci práce
• zákon č. 141/1961, o trestním řízení soudním (trestní řád)
• zákon č. 234/2014, o státní službě
• zákon č. 435/2004 Sb. o zaměstnanosti
• zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce
• zákon č. 251/2016, o některých přestupcích
• vyhláška č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení