Podpora v nezaměstnanosti a poučovací povinnost

Právní úprava

Hmotněprávní problematika

Z hlediska hmotněprávní problematiky je třeba nahlédnout do ust. § 39 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, které stanovuje, že „nárok na podporu v nezaměstnanosti má uchazeč o zaměstnání, který

1. získal v rozhodném období (§ 41) zaměstnáním nebo jinou výdělečnou činností dobu důchodového pojištění podle zvláštního právního předpisu v délce alespoň 12 měsíců (dále jen ,předchozí zaměstnání’); překrývají-li se doby důchodového pojištění, započítávají se jen jednou,
2. požádal krajskou pobočku Úřadu práce, u které je veden v evidenci uchazečů o zaměstnání, o poskytnutí podpory v nezaměstnanosti a
3. ke dni, k němuž má být podpora v nezaměstnanosti přiznána, není poživatelem starobního důchodu.“

Pro účely tohoto článku je nejzásadnější citované písm. a), když jednou z nejzákladnějších podmínek pro vznik nároku na podporu v nezaměstnanosti je skutečnost, kdy musí být prokázáno, že uchazeč o zaměstnání získal v posledních 12 měsících před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání zaměstnáním nebo jinou výdělečnou činností dobu důchodového pojištění v délce alespoň 12 měsíců.²⁾ Problematika žádosti, jejích náležitostí a z toho plynoucí poučovací povinnosti úřadu práce³⁾ pak je i předmětem jednoho z rozsudků Nejvyššího správního soudu, který bude dále popsán.

V případě jednoho z rozsudků, jimž se tento článek bude věnovat, se jedná o fyzickou osobu, uchazeče o zaměstnání, který naposledy před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání pracoval v jiné zemi Evropské unie, a proto se na něj vztahuje nařízení 883/2004. Jedná se o právní předpis svou povahou přímo aplikovatelný a nadřazený národním předpisům. Toto nařízení stanovuje pravidla určující, ve kterém státě jsou migrující pracovníci pojištěni a ve kterém mohou žádat o dávky sociálního zabezpečení, když základním pravidlem je, že migrující pracovníci spadají pod sociální systém toho státu, na jehož území pracují. Tento stát pak od migrujících pracovníků jednak vybírá odvody na sociální zabezpečení, a rovněž jim na základě těchto odvodů poskytuje sociální dávky.

Nařízení 883/2004 z tohoto obecného pravidla obsahuje výjimku, dle níž lze sčítat doby pojištění získané v jiném členském státě Evropské unie nežli ve státě, ve kterém je o dávky žádáno, když ve specifických a zcela výjimečných případech umožňuje, aby migrující pracovníci nárokovali dávky v nezaměstnanosti i od jiného státu, než je stát jejich posledního zaměstnání. Tato výjimka se vztahuje výlučně na tzv. přeshraniční pracovníky a je upravena v čl. 65 tohoto nařízení. Přeshraničními pracovníky jsou osoby, které pracují v jiné zemi, než ve které bydlí – typicky jde o pracovníky, kteří z jednoho státu pravidelně dojíždějí přes hranice do zaměstnání v jiném státě (tzv. pendleři, příhraniční pracovníci). Jedná se ale také o osoby, které si zachovají zázemí v jednom státě a na omezenou dobu se přesunou za zaměstnáním do jiného státu, zatímco jejich obvyklé bydliště – tzv. centrum zájmů – zůstává zachováno v původním státě. V takových výjimečných a specifických případech je přeshraničním pracovníkům umožněno, aby nárokovali dávky v nezaměstnanosti přímo od jejich státu bydliště ve smyslu výše uvedeném, byť do jeho systému během svého posledního zaměstnání žádné příspěvky neodváděli.

Jinými slovy, uchazeči o zaměstnání, který naposledy před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání pracoval v jiném členském státě Evropské unie, může být jeho doba pojištění získaná v tomto jiném členském státě pro účely na vznik nároku na podporu v nezaměstnanosti v České republice započítána pouze v situaci, kdy je prokázáno, že si tento uchazeč o zaměstnání zachoval po dobu výkonu práce v zahraničí bydliště⁴⁾ ve smyslu nařízení 883/2004 v České republice, když právě toto prokazování je předmětem jednoho z dále uvedených rozsudků Nejvyššího správního soudu.

Procesní problematika

Pro otázku procesních aspektů řízení o podpoře v nezaměstnanosti, resp. alespoň těch potřebných pro účely tohoto článku, je třeba nejprve nahlédnout do ust. § 45 odst. 1 správního řádu, dle něhož „žádost musí mít náležitosti uvedené v ust. § 37 odst. 2 tohoto zákona a musí z ní být patrné, co žadatel žádá nebo čeho se domáhá“, a odst. 2 totožného ustanovení, které stanovuje, že „nemá-li žádost předepsané náležitosti nebo trpí-li jinými vadami, pomůže správní orgán žadateli nedostatky odstranit na místě nebo jej vyzve k jejich odstranění, poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu a poučí jej o následcích neodstranění nedostatků v této lhůtě; současně může řízení přerušit.“

Podle ust. § 37 odst. 2 správního řádu „z podání musí být patrno, kdo je činí, které věci se týká a co se navrhuje. Fyzická osoba uvede v podání jméno, příjmení, datum narození a místo trvalého pobytu, popřípadě jinou adresu pro doručování podle § 19 odst. 3 tohoto zákona. (...) Podání musí obsahovat označení správního orgánu, jemuž je určeno, další náležitosti, které stanoví zákon, a podpis osoby, která je činí.“

Jinými slovy, z hlediska předmětu žádosti z této musí vyplývat, které věci se žádost týká (podpora v nezaměstnanosti), co se navrhuje (přiznat podporu v nezaměstnanosti žadateli), případně další náležitosti, které stanoví zákon, k čemuž je nezbytné podotknout, že zákon o zaměstnanosti jako hmotněprávní předpis regulující podporu v nezaměstnanosti explicitně žádné speciální náležitosti žádosti o podporu v nezaměstnanosti neobsahuje.⁵⁾

Z procesního hlediska pouze zákon o zaměstnanosti v ust. § 42 odst. 2 zakotvuje, že „skutečnosti rozhodné pro přiznání a poskytování podpory v nezaměstnanosti je uchazeč o zaměstnání povinen doložit krajské pobočce Úřadu práce, a to například evidenčním listem důchodového pojištění, potvrzením o zaměstnání, potvrzením o výši průměrného výdělku, dokladem o výkonu jiné výdělečné činnosti, u osoby samostatně výdělečně činné potvrzením o době trvání účasti na důchodovém pojištění a o vyměřovacím základu pro pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti.“

Praxe úřadu práce při řízení o podpoře v nezaměstnanosti

Vzhledem k tomu, že se jedná o řízení o žádosti, jak vyplývá z výše uvedených ustanovení jak zákona o zaměstnanosti, tak správního řádu, k zahájení samotného řízení je třeba, aby byla podána žádost. Jelikož, jak již rovněž bylo zmíněno, zákon o zaměstnanosti neobsahuje žádné specifické náležitosti žádosti o podporu v nezaměstnanosti, přičemž podle správního řádu by postačovala pouze identifikace fyzické osoby, vyjádření jejího požadavku, že žádá o podporu v nezaměstnanosti, a podpis žádosti, používá úřad práce pro zjednodušení situace uchazečů o zaměstnání formulářové žádosti,⁶⁾ které vedle zákonných náležitostí žádosti rovněž obsahují další informace, které nelze označit jako náležitost žádosti ve smyslu ust. § 37 odst. 2 ve spojení s ust. § 45 odst. 1 správního řádu, nicméně které jsou nezbytné pro možnost meritorně o nároku na podporu v nezaměstnanosti rozhodnout.

Nejzásadnějším údajem pro možnost posuzovat nárok na podporu v nezaměstnanosti je „část“, která má obsahovat informace o výdělečné činnosti fyzické osoby v době posledních 2 let před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání, případně o náhradních dobách zaměstnání v témže období.

Vedle toho úřad práce při zařazení fyzické osoby do evidence uchazečů o zaměstnání této proti podpisu předá tzv. Základní poučení uchazeče o zaměstnání, v němž jsou mimo jiné velmi podrobně popsány všechny skutečnosti vztahující se právě k nároku na podporu v nezaměstnanosti.

Následně, když je uchazeč o zaměstnání poučen, je podána žádost o podporu v nezaměstnanosti, přičemž při podání žádosti o podporu v nezaměstnanosti je poučen o základních právech účastníka správního řízení, pak jsou posuzovány skutečnosti pro vznik nároku na podporu v nezaměstnanosti rozhodné, tedy zejména skutečnosti, které uchazeč uvedl do žádosti o podporu v nezaměstnanosti, případně jiným způsobem je úřadu práce sdělil a osvědčil. Z hlediska podpory v nezaměstnanosti závislé na započtení doby důchodového pojištění v jiném členském státě Evropské unie uchazeč o zaměstnání vyplňuje rovněž formulář nazvaný jako „Dotazník pro zpětné určení státu bydliště pro účely aplikace koordinačních nařízení EU pro období pobytu a výkonu výdělečné činnosti v zahraničí“ (dále jen „dotazník“), na základě informací v něm uvedených pak je posuzováno zachování bydliště (centra zájmů) v České republice po dobu výkonu práce v zahraničí.

Při znalosti výše uvedených základních informací pak lze přejít přímo k jednotlivým rozsudkům Nejvyššího správního soudu, jehož jednotlivé senáty se k poučovací povinnosti úřadu práce postavily značně odlišným způsobem.

Rozsudek týkající se „evropské“ podpory

V rámci rozsudku sp. zn. 3 Ads 112/2014, ze dne 18.3.2015, řešil Nejvyšší správní soud situaci, kdy žadatelce nebyla na základě podané žádosti o podporu v nezaměstnanosti, vyplnění dotazníku a doložení dokladů k prokázání skutečností v dotazníku uvedených přiznána podpora v nezaměstnanosti z důvodu, že správní orgány dospěly k závěru, že uchazečka o zaměstnání si po dobu posledního zaměstnání v zahraničí nezachovala centrum zájmů v České republice, tudíž jí nelze započíst doby důchodového pojištění v zahraničí získané, a tedy nesplnila podmínku stanovenou ust. § 39 odst. 1 písm. a) zákona o zaměstnanosti.

Krajský soud rozhodnutí o odvolání zrušil a věc vrátil žalovanému (Ministerstvo práce a sociálních věcí) s tím, že „žalobkyně nebyla správním orgánem I. stupně vyzvána k odstranění vad její žádosti o poskytnutí podpory v nezaměstnanosti a žalovaný následně tento procesní postup potvrdil. Vzhledem k tomu, že žalobkyně nedoložila rozhodné skutečnosti pro přiznání a poskytnutí dávky podpory v nezaměstnanosti, jak byla povinna podle § 42 odst. 2 zákona o zaměstnanosti, měl jí správní orgán I. stupně postupem předvídaným v § 45 odst. 2 správního řádu a § 37 odst. 2 správního řádu buď pomoci vady odstranit na místě, nebo ji vyzvat k odstranění vad s poskytnutím k tomu přiměřené lhůty, což neučinil. Na uvedeném nic nemění to, že řízení o žádosti je ovládáno dispoziční zásadou a zásadou vigilantibus iura skripta sunt. Není možné přisvědčit postupu správního orgánu I. stupně, že v případě, kdy žadatel nedoloží všechna svá tvrzení důkazy, jak se tomu stalo v případě žalobkyně, může její žádost bez dalšího zamítnout, neboť tento postup je v rozporu s ustanovením § 4 odst. 2 správního řádu. Žalobní námitkou nesprávného posouzení (ne)zachování bydliště a centra zájmu žalobkyní v České republice po dobu jejího zaměstnání ve Velké Británii se krajský soud s ohledem na vady řízení nezabýval, neboť toto posouzení je možno učinit teprve až na základě bezvadné žádosti žalobkyně.“⁷⁾

Žalovaný odvolací orgán se v kasační stížnosti bránil tak, že žádost uchazečky obsahovala všechny náležitosti požadované výše citovanými ust. § 37 odst. 2 a § 45 odst. 1 správního řádu, přičemž uchazečka byla zároveň řádně poučena jak obecně o právech účastníka správního řízení, tak o základních právech a povinnostech uchazeče o zaměstnání, z nichž např. plyne právě povinnost uchazeče o zaměstnání dokládat skutečnosti rozhodné pro posouzení nároku na podporu v nezaměstnanosti.

Nejvyšší správní soud k tomu uvedl, že „řízení o přiznání podpory v nezaměstnanosti je řízení zahajované na žádost uchazeče, které se podle ust. § 39 odst. 3 a § 142 zákona o zaměstnanosti řídí správním řádem, a je tedy ovládáno zásadami správního řízení, mezi které patří zásada součinnosti s dotčenými orgány (§ 4 správního řádu) a zásada materiální pravdy (§ 3 správního řádu). Zásada součinnosti s dotčenými osobami se projevuje v poučovací povinnosti správního orgánu v souvislosti s úkonem dotčené osoby, je-li to vzhledem k povaze úkonu a osobním poměrům potřebné (§ 4 odst. 2 správního řádu). Tato poučovací povinnost je dále rozvedena v poučovací povinnosti při odstranění vad návrhu obecně (§ 37 odstavec 1 a 2 správního řádu) a dále při odstranění vad žádosti (podle § 45 odstavec 1 a 2 správního řádu). Konkrétně, podle § 45 odstavce 2 správního řádu, nemá-li žádost předepsané náležitosti nebo trpí-li jinými vadami, pomůže správní orgán žadateli nedostatky odstranit na místě nebo jej vyzve k jejich odstranění, poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu a poučí jej o následcích neodstranění nedostatků v této lhůtě; současně může řízení přerušit (§ 64). Pokud žadatel vadu žádosti ve stanovené lhůtě neodstraní, správní orgán podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu řízení zastaví. Z uvedeného je zřejmé, že poučovací povinnost správního orgánu, zakotvená v citovaném § 45 odstavec 2 správního řádu, směřuje k odstranění těch vad žádosti, které brání jejímu projednání, tedy vad podstatných.

Povinnost poskytnout poučení v souvislosti s úkonem a s ohledem na jeho povahu a osobní poměry dotčené osoby představuje především povinnost správního orgánu poučit dotčenou osobu o právech a povinnostech vyplývajících z právních předpisů upravujících příslušné řízení před tímto správním orgánem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu z 26.8.2008, č. j. 6 Ads 57/2007-42). Tato poučovací povinnost bývá naplněna v podobě standardizovaných formulářů, ve kterých žadatel ve formě odpovědí na položené otázky uvádí skutečnosti rozhodné pro posouzení dávky a – je-li to zapotřebí – správní orgán s jejich vyplněním žadateli pomáhá na místě, popř. je-li to účelné, vyzve k odstranění konkrétních vad a poskytne lhůtu (§ 45 odst. 2 správního řádu). Zde však tato poučovací povinnost končí, neboť správní orgán nemůže dávat žadateli návod, co by měl nebo mohl učinit, aby dosáhl žádaného výsledku, může pouze poskytnout pomoc k tomu, aby mohl zákonným způsobem dát najevo, co hodlá v řízení učinit (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14.10.2010 č. j. 5 As 1/2010 – 76 nebo rozsudek ze dne 13.10.2010 č. j. 1 As 51/2010 – 214, publikovaný pod č. 2235/2011 ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu číslo 4 ročník 2011).“

Z rozsudku tak vyplynulo, že veškeré poučení ze strany správních orgánů bylo dostatečné a bylo tak na žalobkyni, aby uvedla dostatek potřebných a relevantních skutečností k tomu, aby její žádost o podporu v nezaměstnanosti mohla být posouzena kladně.

Neuvedení dostatečné doby zaměstnání

V rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Ads 106/2015, ze dne 27.8.2015, pak byla rozebírána situace, kdy uchazeč o zaměstnání – žadatel o podporu v nezaměstnanosti uvedl do žádosti o podporu v nezaměstnanosti pouze takové skutečnosti, z nichž bylo možno dovozovat existenci důchodového pojištění v posledních dvou letech před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání pouze v délce 6 měsíců (tedy nebyla by splněna podmínka doby důchodového pojištění pro vznik nároku na podporu v nezaměstnanosti), a to přesto, že na ně byl výslovně tázán v rámci formulářové žádosti o podporu v nezaměstnanosti, byl na ně také upozorněn v rámci „základního poučení uchazeče o zaměstnání“, a nic dalšího neuvedl ani v rámci ústního jednání v průběhu správního řízení.

Teprve po vydání rozhodnutí o nepřiznání podpory v nezaměstnanosti z důvodu, že žadatel získal dobu důchodového pojištění v posledních dvou letech před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání pouze v délce 6 měsíců, byly v rámci podaného odvolání doloženy další doby důchodového pojištění, k nimž však v odvolacím řízení nebylo přihlédnuto s odkazem na ust. § 82 odst. 4 správního řádu, dle něhož tyto doklady mohly být uplatňovány či minimálně zmíněny již v prvoinstančním řízení.

Správní soudy následně dospěly k závěru, že „vzhledem k tomu, že žalobce v žádosti o podporu v nezaměstnanosti vyplnil v části o výdělečné činnosti za poslední 2 roky pouze období od 1.12.2012 do 31.5.2013, aniž by uvedl jakékoliv jiné rozhodné skutečnosti, muselo být správnímu orgánu prvního stupně dle názoru krajského soudu zřejmé, že skutkový stav nebyl zjištěn v plném rozsahu, a proto měl v souladu se zásadou vyšetřovací a zásadou oficiality žalobce vyzvat k jeho doplnění.“

K tomu pak byla uvedena polemika o aplikaci ust. § 42 odst. 2 zákona o zaměstnanosti a doplněny závěry, dle nichž „nelze souhlasit s názorem stěžovatele (odvolací orgán), že žalobce během řízení před správním orgánem prvního stupně neuvedl nic, co by mohlo vzbuzovat pochybnost o úplnosti skutkového stavu, neboť už jen samotná skutečnost, že požádal o podporu v nezaměstnanosti, a přitom pouze uvedl, že získal dobu důchodového pojištění v délce 6 měsíců, a nezmínil jiné relevantní skutečnosti, evokuje doplňující otázky, k jejichž položení byla v průběhu ústního jednání ideální příležitost.“

Následně Nejvyšší správní soud zkonstatoval, že „lze shrnout, že správní orgán prvního stupně dospěl k závěru, že žalobce nesplňuje zákonem stanovenou podmínku pro přiznání podpory v nezaměstnanosti, přičemž vycházel jen z toho, co žalobce uvedl ve své (stručné) žádosti, aniž by jej vyzval k doplnění žádosti nebo aniž by si sám opatřil informace z evidence České správy sociálního zabezpečení, když pro takový postup žalobce ve své žádosti vyslovil souhlas. Ve správním řízení tak nemohlo být postaveno najisto, že žalobce v posledních 2 letech před podáním žádosti o podporu v nezaměstnanosti získal dobu důchodového pojištění v délce jen 6 měsíců.“

Komparace uvedených závěrů

V uvedených rozsudcích Nejvyššího správního soudu lze shledat určitou rozporuplnost. V prvním uvedeném rozsudku Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že není pochybením správních orgánů, pokud vyjdou pouze ze skutečností uvedených žadatelem, ačkoli tyto skutečnosti neprokazují nárok na podporu v nezaměstnanosti, přičemž v rozsudku druhém je naopak tvrzeno, že je nepodstatné, že žadatel sám neuvedl dostatek informací k tomu, aby bylo splnění podmínek pro přiznání podpory v nezaměstnanosti prokázáno, jelikož to, že žadatel neuvádí všechny relevantní skutečnosti, měly správní orgány předvídat a měly tedy samy šetřit a žadatele vyzvat k dalšímu doplnění jeho informací.

Jinými slovy, v prvním případě žadatelka po poučení o tom, jaké jsou podmínky pro přiznání podpory v nezaměstnanosti, uvedla řadu skutečností, u nichž se domnívala, že budou postačovat, přičemž když správní orgány dospěly k názoru, že nikoli, dle závěru Nejvyššího správního soudu nepochybily, protože bylo věcí žadatelky uvést takové skutečnosti, na jejichž základě by podpora v nezaměstnanosti přiznána být mohla. Kdežto ve druhém případě přes totožné poučení8 bylo pochybením správních orgánů, pokud žadatel uvedl skutečnosti, u nichž se nemohl domnívat, že budou pro vznik nároku na podporu v nezaměstnanosti postačovat, a správní orgány mu nesdělily, že uvedené informace jsou nedostatečné a že by měl uvést další.

Z pohledu autorů pak není pochyb o tom, že pokud je žadatel o podporu v nezaměstnanosti poučen (a to opakovaně) o podmínkách pro její získání, v tomto případě o podmínce zisku 12 měsíců důchodového pojištění, přičemž sám uvede a prokáže existenci pouze 6 měsíců důchodového pojištění, není na správním orgánu, aby presumoval, že u žadatele existují další doby důchodového pojištění, které správním orgánům „zatajil“, a aby žadateli opakovaně sděloval podmínky a vyzýval jej k potvrzení toho, že skutečnosti, které uvedl, jsou opravdu celistvé a vyčerpávající.

Z hlediska procesního je nepochybné, že žádost o podporu v nezaměstnanosti je dostatečná v okamžiku, kdy obsahuje identifikační údaje žadatele a informaci o tom, že žádá podporu v nezaměstnanosti. Z hlediska poučení hmotněprávního pak formulářová žádost o podporu v nezaměstnanosti (případně výše zmíněný dotazník pro účely „evropských“ podpor) obsahuje dostatek návodných otázek k tomu, aby žadateli bylo zcela zřejmé, co je po něm požadováno, a to obzvláště v případě, kdy je o podmínkách nároku na podporu v nezaměstnanosti detailně poučen v rámci „základního poučení uchazeče o zaměstnání“. V případě, kdy žadatel o podporu v nezaměstnanosti uvede do žádosti pouze některé doby důchodového pojištění, které však nepostačují k tomu, aby podpora v nezaměstnanosti mohla být přiznána, nelze dle názoru autorů nad rámec výše uvedeného poučení presumovat, že žadatel má další doby důchodového pojištění „v záloze“ a na základě toho, že je správní orgán povinen se ujistit, zda žadatel skutečně sdělil správnímu orgánu vše.

Autoři nepřehlédli ani skutečnost, že v rámci žádosti o podporu v nezaměstnanosti žadatel může vyjádřit souhlas s tím, aby si rozhodné skutečnosti, které lze zjistit z evidence České správy sociálního zabezpečení, opatřil sám úřad práce, jak uvádí podpůrně pro svou argumentaci i Nejvyšší správní soud. Nicméně jsou toho názoru, že tento souhlas nelze vykládat tak, že žadatel o podporu v nezaměstnanosti nemusí uvádět žádné relevantní skutečnosti o svých dobách důchodového pojištění a že tyto bude za něj zjišťovat úřad práce, když uvedená možnost slouží primárně k tomu, aby úřad práce mohl zjistit, zda doby zaměstnání či jiné výdělečné činnosti uplatňované žadatelem o podporu v nezaměstnanosti jsou dobami důchodového pojištění.

Právní předpisy citované v článku

(předpisy jsou vždy citovány ve znění pozdějších předpisů, pokud není výslovně uvedeno jinak)

• zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti
• nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení
• zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce
• zákon č. 500/2004 Sb., správní řád