Aktuální aspekty vysílání zaměstnanců v rámci poskytování služeb

Diskuse je živá také díky způsobu, jímž jednotlivé členské státy přistoupily k transpozici směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/67/EU ze dne ze dne 15. května 2014 o prosazování směrnice 96/71/ES o vysílání pracovníků v rámci poskytování služeb a o změně nařízení (EU) č. 1024/2012 o správní spolupráci prostřednictvím systému pro výměnu informací o vnitřním trhu („nařízení o systému IMI“) [dále jen „prosazovací směrnice“], jenž s uvedenou problematikou úzce souvisí. V následujícím textu se však budeme věnovat spíše otázkám vyplývajícím z aktuální právní úpravy.

Shrnutí současné právní úpravy

V rámci vnitřního trhu je mimo jiné zajištěn i volný pohyb služeb¹, což jinými slovy znamená, že poskytovatel služeb může v zásadě provozovat svou činnost v kterémkoli jiném členském státě EU, a to za stejných podmínek jako příslušníci tohoto státu. Zamýšlí-li subjekt usazený v některém členském státě Evropské unie, Evropského hospodářského prostoru nebo Švýcarska (dále jen „členský stát“) vyslat svého zaměstnance za účelem poskytování služeb do jiného členského státu, může tak učinit pouze za stanovených podmínek.

Základní předpis této problematiky představuje směrnice o vysílání pracovníků, na kterou reagují vnitrostátní předpisy a také další předpisy práva EU a která má zajistit poctivou soutěž mezi tuzemskými a zahraničními poskytovateli služeb a zároveň poskytnout ochranu práv vyslanému zaměstnanci. Ačkoli judikaturou Soudního dvora Evropské unie (dále jen „SD EU“)² došlo k ovlivnění výkladu směrnice o vysílání pracovníků směrem k upřednostnění základní svobody poskytování služeb a názory na její přínos se liší, posiluje tato směrnice postavení vyslaných zaměstnanců. Jakožto výsledek kompromisu nedosáhla zcela cíle zajistit volný pohyb služeb v rámci vnitřního trhu, nicméně práva vyslaného pracovníka jsou chráněna ve vyšší míře, než by tomu bylo pouze za použití národních právních řádů.

Směrnice o vysílání pracovníků se vztahuje na podniky, které jsou usazené v některém z členských států, tedy zde mají své sídlo nebo pobočku. Státní příslušnost vyslaného pracovníka není v tomto kontextu relevantní, neboť směrnice o vysílání pracovníků chrání všechny pracovníky, kteří po vymezenou dobu provádí pracovní výkony na území jiného členského státu než členského státu, ve kterém obvykle pracují. Po celou dobu vyslání také musí existovat pracovněprávní vztah vyslaného pracovníka k poskytovateli služeb, nejedná se tak o samostatný vstup vyslaného pracovníka na pracovní trh jiného členského státu. Vyslaný pracovník vykonává práci pro vysílající podnik a je jím i odměňován, přičemž ukončit pracovněprávní vztah s vyslaným pracovníkem může pouze vysílající podnik, který nese i zodpovědnost za jeho práci.

Hlavní kritérium pro posouzení, zda se jedná o vyslaného pracovníka, je dočasnost vyslání, jehož definici směrnice o vysílání pracovníků sama neposkytuje, a tudíž je nutné zhodnotit každý případ individuálně s přihlédnutím k jeho konkrétním okolnostem. Vysílání může být jak krátkodobé, tak i dlouhodobé, ovšem za podmínky, že bude časově ohraničeno. Je nutné posoudit nejen dobu trvání poskytování služby, ale také její pravidelnost, opakovanost nebo nepřetržitost.

Směrnice o vysílání pracovníků upravuje tři varianty přeshraničního poskytování služeb, a to přímé poskytování služeb podnikem na základě smlouvy o poskytování služeb, vyslání do pobočky nebo podniku náležející k téže skupině a vyslání formou najmutí pracovníka prostřednictvím podniku pro dočasnou práci nebo podniku poskytujícího pracovníky (agenturní zaměstnávání) usazené v jiném členském státě.

Ačkoli vyslaní pracovníci i nadále podléhají právním předpisům členského státu, ze kterého jsou vysláni, neboť jsou stále zaměstnanci poskytovatele služby, mají rovněž právo na řadu základních práv platných v hostitelském členském státě. Tato základní práva neboli také tzv. tvrdé jádro obsahuje směrnice o vysílání pracovníků v článku 3 odst. 1. Pracovní podmínky hostitelského členského státu, které musí zahraniční poskytovatel služby povinně splňovat, jsou podmínky týkající se: maximální délky pracovní doby a minimální doby odpočinku, minimální délky dovolené za kalendářní rok, minimální mzdy, včetně sazeb za přesčasy (nevztahuje se na doplňkové podnikové systémy zaopatření v důchodu), podmínky poskytování pracovníků, zejména prostřednictvím podniků pro dočasnou práci (podmínky agenturního zaměstnávání), ochrany zdraví, bezpečnosti a hygieny při práci, ochranných opatření týkajících se pracovních podmínek těhotných žen nebo žen krátce po porodu, dětí a mladistvých a rovného zacházení pro muže a ženy a ostatních ustanovení o nediskriminaci.

Práva z tvrdého jádra mohou být podle směrnice o vysílání pracovníků obsažena jak v právních či správních předpisech, tak i kolektivních smlouvách či rozhodčích nálezech příslušného hostitelského státu. Pokud jde o kolektivní smlouvy a rozhodčí nálezy, je nutné splnit podmínku, že jsou prohlášeny za všeobecně použitelné³ a dále že se týkají činností uvedených v příloze směrnice o vysílání pracovníků, kterými jsou všechny stavební práce týkající se výstavby, oprav, údržby, přestavby nebo stržení budov (např. renovace, výkopové práce, demontáž, demolice či malířské a úklidové práce v rámci údržby).

Směrnice o vysílání pracovníků také obsahuje výjimky z aplikace pracovních podmínek hostitelského státu. První (obligatorní) výjimku tvoří, za podmínky, že doba vyslání nepřesáhne 8 dnů, případy první montáže a/nebo první instalace zboží, pokud tvoří podstatnou část smlouvy o dodávce zboží a jsou nezbytné pro uvedení dodaného zboží do provozu a provádějí je zkušení a/nebo specializovaní pracovníci dodavatelského podniku. V uvedeném případě se nepoužije právní úprava týkající se minimální délky dovolené za kalendářní rok, minimální mzdy a sazeb za přesčasy.⁴ Tato podmínka však neplatí pro stavební činnosti uvedené v příloze směrnice o vysílání pracovníků.

Další uvedené výjimky nemohou být členskými státy zaváděny ve vztahu k agenturnímu zaměstnávání. Členské státy mohou v případě, že doba vyslání nepřesáhne dobu jednoho měsíce, v souladu s vnitrostátními právními předpisy a/nebo zvyklostmi, stanovit odchylky od ustanovení směrnice o vysílání pracovníků týkajících se minimální mzdy a příplatků za práci.⁵ Další výjimka je stejná, avšak je možné ji implementovat za použití kolektivních smluv všeobecně použitelných.⁶ Poslední výjimku představuje možnost stanovit v situaci „prací malého rozsahu“ odchylky v případě minimální délky dovolené za kalendářní rok a minimální mzdy a sazby za přesčas⁷, za podmínky, že členský stát stanoví kritéria pro určení práce malého rozsahu.

Hostitelský stát je povinen bez ohledu na právo rozhodné pro pracovněprávní vztah zaručit na jeho území vyslaným zaměstnancům podmínky vymezené v tvrdém jádru směrnice o vysílání pracovníků. Zároveň však směrnice o vysílání pracovníků zakotvuje princip výhodnosti pro zaměstnance, který dává povinnost zaměstnavateli porovnat pracovní podmínky podle práva vysílajícího státu s pracovními podmínkami státu hostitelského, přičemž je nutné porovnat všechny oblasti daného pracovněprávního vztahu, tedy ne jen otázky tvrdého jádra. Členské státy mají také možnost aplikovat minimální pracovní podmínky stanovené i v jiných záležitostech upravených v tvrdém jádru za podmínky dodržování předpisů o veřejném pořádku a při aplikaci výjimky na základě rovného zacházení s podniky⁸.

Směrnice o vysílání pracovníků byla českým zákonodárcem transponována prostřednictvím ust. § 319 zákoníku práce, který se vztahuje na vyslání na území České republiky, přičemž užívá pojmu „vyslání zaměstnance“. Pojem pracovník je tak chápán v kontextu českého práva. Ačkoli zákoník práce nedefinuje pojem vyslání zaměstnance, dopadá ust. § 319 na všechny tři situace předvídané směrnicí o vysílání pracovníků.

Zaměstnanec, který je svým zaměstnavatelem usazeným v jiném členském státě na území České republiky vyslán v rámci poskytování služeb, podle ust. § 98 písm. k) zákona o zaměstnanosti nepotřebuje k výkonu práce povolení k zaměstnání, zaměstnaneckou nebo modrou kartu⁹. Vzhledem k praxi některých tuzemských příjemců služeb je nutné upozornit, že vyslaný zaměstnanec nemůže s příjemcem služby uzavřít pracovněprávní vztah bez příslušného (ať už pracovního, či pobytového) oprávnění. Tuzemská právnická nebo fyzická osoba, která uzavřela se zaměstnavatelem z jiného členského státu smlouvu, na jejímž základě byli její zaměstnanci vysláni na území České republiky k plnění úkolů vyplývajících z této smlouvy, je povinna oznámit příslušné pobočce Úřadu práce České republiky, že takto vyslaní zaměstnanci začali vykonávat práci u této tuzemské osoby, a to nejpozději v den, kdy takové osoby začaly pro tuzemskou osobu pracovat, navíc má povinnost vést evidenci těchto vyslaných zaměstnanců.

Prosazovací směrnice

Vzhledem ke skutečnosti, že směrnice o vysílání pracovníků svým pojetím umožňovala určitý prostor pro obcházení již ukotvených pravidel zejména v závislosti na úrovních minimálních mzdových a pracovních standardů stanovených jednotlivými členskými státy, byl v roce 2014 přijat nový unijní předpis – prosazovací směrnice. Přestože implementační lhůta této směrnice uplynula 18. června 2016, pak ještě v srpnu roku 2016 stále zhruba polovina členských států EU plně předmětnou směrnici netransponovala (včetně České republiky), přičemž Španělsko, Portugalsko a Řecko ani k uvedenému měsíci nezapočaly s legislativními pracemi¹⁰.

Pokud se týká České republiky, pak související transpoziční předpis představuje zákon č. 93/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“). Tento předpis byl dne 30. 3. 2017 vyhlášen ve sbírce zákonů a nabyl účinnosti dne 1. 4. 2017. Předmětná transpozice se rozpadá v zásadě do několika okruhů řešených otázek.

Předně se v ust. § 3 zákona o inspekci práce stanoví orgánům inspekce práce nové pravomoci při kontrole dodržování právních předpisů upravujících právní postavení zaměstnanců vyslaných k výkonu práce v rámci nadnárodního poskytování služeb včetně ukotvení výčtu skutečností, které mají na posouzení předmětné problematiky zásadní vliv. Jedná se o převzetí čl. 4 prosazovací směrnice, jehož hlavním cílem je identifikovat zastřené nadnárodní vysílání zaměstnanců v rámci poskytování služeb prostřednictvím tzv. letter box společností. Posouzení, zda se jedná v individuálním posuzovaném případě o zastřené vyslání zaměstnance v rámci směrnice o vysílání, bude založeno na zhodnocení demonstrativně uvedených kritérií faktické činnosti zaměstnavatele i zaměstnance. Prostřednictvím transpozice této oblasti by mělo dojít ke zvýšení efektivity při rozkrývání podvodných praktik některých subjektů při vysílání pracovníků v rámci poskytování služeb.

Významnou pomůcku pro poskytovatele služeb, kteří do České republiky vysílají své zaměstnance za účelem poskytování služeb, zřejmě představuje opatření ukotvené v ust. § 4 odst. 2 písm. i) zákona o inspekci práce, podle kterého Státní úřad inspekce práce poskytuje na svých internetových stránkách v českém jazyce a v dalších jazycích nejčastěji používaných dočasně vysílanými zaměstnanci aktuální informace o pracovních podmínkách zaměstnanců vyslaných k výkonu práce v rámci nadnárodního poskytování služeb. Tyto informace Státní úřad inspekce práce zpřístupní i jinými vhodnými způsoby, a na žádost osoby se zdravotním postižením také v podobě, v níž se s nimi tato osoba může seznámit. Předmětné opatření povede k poskytnutí relevantních informací o dotčených právních předpisech hostitelského státu pro nadnárodní poskytovatele služeb i jejich zaměstnance, a to zejména stran práv nadnárodně vyslaných zaměstnanců vyplývajících z tvrdého jádra. Naopak z hlediska zaměstnavatelů usazených v České republice, kteří poskytují služby na vnitřním trhu Evropské unie, stojí za pozornost poukázat např. na rakouskou internetovou stránku¹¹, která podává příslušné informace velice podrobně a v několika jazycích, český jazyk nevyjímaje.

V souvislosti s vysíláním zaměstnanců v rámci poskytování služeb jsou zákonem také zaváděny nové nebo upravovány stávající povinnosti zaměstnavatelských subjektů. Při koncipování příslušných opatření však musela Česká republika striktně vycházet zejména ze znění čl. 9 prosazovací směrnice, podle kterého členské státy mohou stanovit pouze správní požadavky a přijmout taková kontrolní opatření, která jsou nezbytná pro zajištění účinného sledování dodržování povinností stanovených ve směrnici o vysílání pracovníků a v prosazovací směrnici, za předpokladu, že jsou odůvodněné a přiměřené v souladu s právem EU, což v sobě zahrnuje též soulad s judikaturou SD EU.

Naopak prostřednictvím zaváděných opatření nesmí být činnosti poskytovatele služeb usazeného v jiném členském státě, ve kterém legálně poskytuje podobné služby, na území hostitelského státu znemožněny, ztíženy nebo učiněny méně atraktivními.¹² Podle názoru autorů se tak některá opatření spočívající v uložení domácímu příjemci služby pozastavení plateb poskytovateli služby a zaplacení jistoty zavedená v Rakousku¹³, případně opatření, podle kterých by zaměstnanci vyslaní v rámci poskytování služeb museli hovořit jazykem hostitelského státu,¹⁴ vymykají výše uvedeným kritériím. Česká právní úprava se tak omezila pouze na opatření explicitně uvedená v prosazovací směrnici, přičemž ani tato opatření plně nevyužila, patrně s cílem nezakládat administrativní bariéry volnému pohybu služeb.

Předně se jedná o zúžení obsahu evidence uvedené v ustanovení § 102 odst. 2 zákona o zaměstnanosti o údaje spočívající v zařazení podle odvětvové (oborové) klasifikace ekonomických činností, nejvyššího dosaženého vzdělání, vzdělání požadovaného pro výkon povolání a z povahy věci také dobu, na kterou jim bylo vydáno povolení k zaměstnání, zaměstnanecká karta nebo modrá karta a na kterou jim byl povolen pobyt. Toto zúžení je založeno na závěru, že vyslaní zaměstnanci nevstupují na pracovní trh hostitelského státu a po vykonání práce se vracejí zpět do členského státu, kde obvykle práci pro svého zaměstnavatele vykonávají.

Další povinností vyplývající ze zákona je povinnost zaměstnavatele, který v rámci nadnárodního poskytování služeb vyslal svého zaměstnance k dočasnému výkonu práce do České republiky, mít v místě pracoviště kopie dokladů prokazujících existenci pracovněprávního vztahu. Doklady, jimiž je plněna tato povinnost, musejí být přeloženy do českého jazyka, přičemž uvedený překlad není třeba úředně ověřit. Tato povinnost vysílajícího zaměstnavatele je patrně zaváděna s ohledem na průkaznější kontrolu ze strany orgánů inspekce práce. Soulad uvedeného opatření s právem EU je odvozován nejen z čl. 9 odst. 1 písm. b) prosazovací směrnice, ale také např. z rozsudku SD EU ve spojených věcech C-369/96 a 376/96 Ministre public v. Jean-Claude Arblade a další. Za porušení předmětného ustanovení může být zaměstnavateli, který na území České republiky v rámci poskytování služeb vysílá své zaměstnance, uložena pokuta až do výše 500 000 Kč.

Patrně nejvýznamnější změnu v oblasti vysílání zaměstnanců představuje novelizace ust. § 319 zákoníku práce prostřednictvím vložení nového odstavce, na jehož základě může příjemci nadnárodně poskytovaných služeb vzniknout ručení za výplatu mzdy nebo platu do výše minimální mzdy, příslušné nejnižší úrovně zaručené mzdy a příplatků za práci přesčas zaměstnance vyslaného na území České republiky. Pro vznik takového ručení zákonodárce stanovil následující podmínky. Předně ručení může vzniknout pouze při nevyplacení odměny do shora uvedené výše zaměstnavatelem, kterému současně byla za tento přestupek nebo správní delikt uložena pokuta podle ust. § 13 odst. 1 písm. b), resp. ust. § 26 odst. 1 písm. b) zákona o inspekci práce, a současně ručitel o tomto porušení povinnosti zaměstnavatele při vynaložení náležité péče vědět měl a mohl. Jak je patrné ze shora uvedeného, podmínky pro vznik předmětného ručení jsou stanoveny natolik striktně, přičemž musí být splněny kumulativně, že riziko vzniku ručitelské povinnosti přijímajícího subjektu v České republice je relativně nízké.

Předmětné ust. § 319 odst. 3 zákoníku práce transponuje čl. 12 prosazovací směrnice, přičemž přijatá právní úprava se zásadně liší od konstrukce subdodavatelského ručení¹⁵ ukotveného v ust. § 141a a § 141b zákona o zaměstnanosti, kterými byl transponován čl. 8 takzvané sankční směrnice¹⁶. Prosazovací směrnice v uvedeném článku dala členským státům určitou míru diskrece, zda zvolený institut ručení bude aplikován pouze na činnosti uvedené v příloze směrnice o vysílání pracovníků (převážně stavební práce), nebo bude aplikován na veškeré zaměstnance vysílané do České republiky bez ohledu na činnosti, které vykonávají. Zvolena byla varianta druhá, přičemž v tomto kontextu autoři poukazují zejména na obdobnou právní úpravu Slovenské republiky (ust. § 3 odst. 5 zákonníku práce) nebo právní úpravu Německé spolkové republiky představovanou ust. § 14 zákonem o vysílání pracovníků (Arbeitnehmer-Entsendegesetz), které předmětné ručení ukotvují také pro všechny druhy prací. Nadto je dané řešení také zřejmě souladu s judikaturou SD EU¹⁷.

Poslední, avšak velice důležitou součást novely, představuje vložení části páté do zákona o inspekci práce a jeho další novelizace v ust. § 4 a § 5. Tímto se vytváří platforma pro užší spolupráci příslušných orgánů členských států (v České republice zejména orgánů inspekce práce), které si budou poskytovat bez zbytečného odkladu vzájemnou pomoc prostřednictvím informačního systému vnitřního trhu – IMI¹⁸. Tato spolupráce v oblasti vysílání zaměstnanců má zajistit a prohloubit vhodný a účinný systém kontroly, sledovacích mechanismů a provádění inspekcí k dodržování předpisů o vysílání pracovníků zejména na unijní úrovni.

Revize směrnice o vysílání zaměstnanců

V březnu 2016 předložila Evropská komise návrh na revizi směrnice o vysílání pracovníků, který mimo jiné mění rozsah pravidel pro odměňování vyslaných pracovníků. V květnu téhož roku přijalo 10 národních parlamentů (mezi nimi i Česká republika) tzv. odůvodněné stanovisko, čímž byla spuštěna procedura žluté karty, nicméně Komise sdělením odmítla námitky národních parlamentů a setrvala na návrhu v původním znění.

Navrhovaná úprava počítá mimo jiné s tím, že odměňování by se řídilo právní úpravou hostitelského státu, se vznikem fikce, že zemí obvyklého výkonu práce je v případě vyslání přesahujícího 24 měsíců hostitelský stát, či s přísnějšími podmínkami pro subdodavatele.

Revize směrnice o vysílání zaměstnanců však stále vyvolává vášnivé diskuze nejen mezi členskými státy EU, ale také mezi sociálními partnery. Česká republika se k návrhu revize směrnice staví odmítavě z několika důvodů, například z důvodu neproporcionality navrhovaných opatření či nesouladu s principy vnitřního trhu. Konečnou podobu předmětné revize však v současné době nelze predikovat.

Právní předpisy citované v článku

(předpisy jsou vždy citovány ve znění pozdějších předpisů, pokud není výslovně uvedeno jinak)

• zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce
• zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti
• zákon č. 251/2005 Sb., o inspekci práce