Nesplnění speciální oznamovací povinnosti agentury práce jako důvod k odejmutí povolení ke zprostředkování agentuře práce

(2) Agentury práce pro statistické účely sdělují do 31. ledna běžného roku generálnímu ředitelství Úřadu práce zejména tyto údaje za předchozí kalendářní rok:

1. počet volných míst, na která bylo požadováno zprostředkování zaměstnání podle § 14 odst. 1 písm. a),
2. počet jimi umístěných fyzických osob, z toho počet uchazečů o zaměstnání umístěných na základě dohody s Úřadem práce podle § 119a,
3. počet jejich zaměstnanců, kteří byli dočasně přiděleni k výkonu práce u uživatele, přičemž se uvede zvlášť počet občanů České republiky, počet občanů Evropské unie, počet občanů ostatních členských států Evropského hospodářského prostoru a Švýcarska a počet ostatních cizinců podle státní příslušnosti.

Nesplnění předmětné povinnosti následně představuje naplnění skutkové podstaty přestupku dle ust. § 139 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti, resp. správního deliktu dle ust. § 140 odst. 1 písm. d) téhož zákona, které postihují orgány inspekce práce maximální pokutou do 100 000 Kč, když v případě opakovaného nesplnění této povinnosti odejme úřad práce agentuře práce povolení ke zprostředkování zaměstnání. Tento druhý postih za nesplnění oznamovací povinnosti je principiálním tématem tohoto článku, a to i v kontextu jiných porušení vedoucích k odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání.

K této problematice je třeba dále uvést, že důvod pro odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání dle ust. § 63 odst. 2 písm. f) zákona o zaměstnanosti¹⁾ je nutné vykládat jako důvod speciální vůči důvodu uvedenému v ust. § 63 odst. 2 písm. c) téhož zákona²⁾, který může spočívat v dalších porušeních zákona o zaměstnanosti, a to jak v oblasti oznamovací, tak v oblasti evidenční či v oblasti diskriminace apod. Stejně tak je vhodné poznamenat, že pro agenturu práce zakotvuje zákon o zaměstnanosti několik jiných „speciálních“ oznamovacích, případně evidenčních povinností, nicméně v případě jejich porušení může takové jednání přímo vést k odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání, a není pro takový postup nutné posuzovat, zda se tohoto protiprávního jednání dopustila agentura práce opakovaně, či nikoli, čili se ostatním oznamovacím či evidenčním povinnostem přiznává zřejmě větší míra důležitosti.

Aplikace všech shora uvedených ustanovení vyžaduje optimální spolupráci mezi orgány inspekce práce a úřadem práce. Základní principy této spolupráce (kromě obecné spolupráce správních orgánů v rámci dobré správy zakotvené v ust. § 8 správního řádu) jsou zejména zakotveny v ust. § 25 kontrolní řádu a ust. § 4 odst. 2 písm. f) zákona o inspekci práce, ve kterém je uvedeno, že Státní úřad inspekce práce poskytuje úřadu práce informaci o uložení pokuty agentuře práce za porušení povinností, které pro agentury práce vyplývají z ust. § 308 a § 309 zákoníku práce, a o uložení pokuty zaměstnavateli za porušení povinností vyplývajících z právních předpisů, jejichž dodržování úřad a inspektoráty kontrolují, a to do 15 dnů od nabytí právní moci rozhodnutí o uložení pokuty.

Z uvedených ustanovení neplyne povinnost orgánu inspekce práce na základě podnětu úřadu práce při každém jednotlivém porušení předmětné oznamovací povinnosti agenturou práce příslušnou pokutu uložit, ačkoliv řízení jako takové by mělo být zřejmě zahájeno, když následně samozřejmě musí být zkoumáno, zda došlo k naplnění materiální stránky přestupku, resp. správního deliktu.

K uvedenému lze také odkázat na konstatování Ústavního soudu: „Pokud jde o další postup Úřadu ve věci samé, lze sice souhlasit s názorem stěžovatelky, že nemůže záležet na libovůli správního orgánu, zda řízení, které lze zahájit pouze z jeho vlastního podnětu, zahájí či nikoliv, neboť jeho činnost je ovládána mj. principem oficiality, podle kterého správní orgán má právo a povinnost zahájit řízení, jakmile nastane skutečnost předvídaná zákonem, bez ohledu na to, jak ji zjistí. Na druhé straně však v takovémto případě neexistuje dle názoru Ústavního soudu žádné ústavně zaručené subjektivní právo fyzické nebo právnické osoby na to, aby vůči jinému subjektu bylo zahájeno správní řízení, v rámci něhož by byl tento subjekt za porušení právních předpisů stíhán (např. usnesení ze dne 26. 6. 2001, sp. zn. II. ÚS 345/01, nepubl.).“³⁾

K povaze povinnosti uložené zákonem o zaměstnanosti v ust. § 59 odst. 2 můžeme uvést, že tato povinnost sleduje zejména získání statistických údajů úřadem práce, které následně slouží k efektivnější kontrole činnosti soukromých agentur práce a k vytváření politik v této oblasti, což se promítá mimo jiné i do regulace této oblasti legislativní cestou. Jde tedy o významný právní nástroj úřadu práce, když obdobně lze nahlížet na splnění oznamovací povinnosti u všech zaměstnavatelů v kontextu ust. § 87 odst. 1 zákona o zaměstnanosti⁴⁾.

V dané věci je v současné době nutné vycházet ze zásadního rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 10 Ads 38/2016, ze dne 30. 6. 2016, který přímo k uvedené věci konstatoval, že povinnost informovat agenturu práce o porušení povinnosti či dát jí možnost nápravy ze zákona nijak neplyne. Není tedy v dané věci podstatné, zda s takovou agenturou práce bylo za první porušení oznamovací povinnosti ve smyslu shora uvedeného ustanovení zákona o zaměstnanosti zahájeno správní řízení, či nikoliv. Zákon o zaměstnanosti spojuje odejmutí povolení v kontextu posuzovaného ustanovení s opakovaným nesplněním informační povinnosti bez ohledu na to, že ji snad agentura práce splní později, po uplynutí zákonem stanovené lhůty. „Specifikum zákona o zaměstnanosti ovšem je, že zatímco o přestupcích a správních deliktech na úseku zaměstnanosti, do kterých spadá i (jednorázové) nesplnění oznamovací povinnosti podle § 59 nebo jakékoliv jiné oznamovací povinnosti dle zákona o zaměstnanosti (např. oznamovací povinnost zaměstnavatele v souvislosti se zaměstnáváním cizinců), rozhodují Státní úřad inspekce práce a oblastní inspektoráty práce (§ 125), o odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání z důvodu vícenásobného nesplnění této povinnosti je výlučně příslušné generální ředitelství Úřadu práce (§ 63 odst. 2). Odejmout povolení musí úřad práce bez ohledu na to, zda byl držitel povolení potrestán za korespondující správní delikt.“⁵⁾

Rozhodnutí o uložení sankce za přestupek, resp. správní delikt, a rozhodnutí o odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání jsou totiž odlišná a samostatná opatření, jichž správní orgány využívají. O tom, zda agentura práce opakovaně nesplnila předmětnou oznamovací povinnost, si úřad práce činí úsudek sám prostřednictvím informací, které jsou mu dostupné z úřední činnosti, nikoli na základě pravomocného rozhodnutí orgánů inspekce práce, či na základě zahájeného správního řízení, kde se mimo jiné ani nemůže presumovat spáchání předmětného správního deliktu, když správní řízení má takové porušení povinnosti prokázat bez důvodných pochybností ve smyslu ust. § 3 správního řádu. Zákon o zaměstnanosti jednoznačně uvádí, že povolení ke zprostředkování zaměstnání se odejme, pokud právnická osoba nebo fyzická osoba opakovaně nesplní oznamovací povinnost uloženou v ust. § 59 zákona o zaměstnanosti, ne však z důvodu případného opakovaného pravomocného uložení pokuty za spáchání přestupku či správního deliktu či zahájení správního řízení⁶⁾.

Na základě uvedeného lze tedy dospět k závěru, že případné vlastní předložení pravomocných rozhodnutí orgánů inspekce práce, na jejichž základě by byla agenturám práce za nesplnění oznamovací povinnosti podle ust. § 59 odst. 2 zákona o zaměstnanosti uložena pokuta (či informace o zahájení správního řízení pro možné porušení ust. § 59 odst. 2 zákona o zaměstnanosti), není nezbytné k tomu, aby úřad práce mohl s těmito agenturami práce zahájit správní řízení o odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání v případě opakovaného nesplnění uvedené povinnosti. Současně by to však zřejmě nezbavovalo orgány inspekce práce povinnosti informace a podněty postoupené úřadem práce (o porušení inkriminované oznamovací povinnosti) řádně vyhodnotit a případně na jejich základě zahájit správní řízení pro možné porušení oznamovací povinnosti, což by mohlo v určitých případech zabránit opakovanému porušení oznamovací povinnosti ze strany agentury práce, a tudíž ve svém důsledku odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání. V této otázce jsou autoři toho názoru, že ze strany Nejvyššího správního soudu byla při hodnocení dané problematiky pominuta výše uvedená „součinnostní“ ustanovení, která správním orgánům vzájemnou součinnost ukládají.

Nutnost rozhodnout o odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání

V návaznosti na skutečnost, že agentuře práce může být za porušení právní povinnosti uložena nejdříve pokuta, bez ohledu na to, zda za nesplnění oznamovací povinnosti či za porušení jiné právní povinnosti, a až následně přikročeno k odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání, vyvstává otázka, zda se v daném případě nejedná o dvojí trestání, resp. porušení zásady ne bis in idem. Takovéto úvahy jsou však chybné, neboť povaha obou negativních dopadů je odlišná, když samotné odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání je svojí povahou odlišné od institutu pokuty. „Pokud by totiž byla stěžovatelka postižena za korespondující správní delikt, nemohlo by jí být již nikdy odejmuto povolení § 63 odst. 2 písm. f) zákona o zaměstnanosti, neboť by to v logice stěžovatelky muselo být dvojí trestání za tentýž skutek. Zákon je však koncipován jinak, a umožňuje jednak potrestat držitele povolení za správní delikt, jednak odejmout povolení v důsledku porušení oznamovací povinnosti. (25) Je proto třeba se ztotožnit s výkladem žalovaného i krajského soudu, že v případě odejmutí povolení podle § 63 odst. 2 zákona o zaměstnanosti nejde o uložení sankce, nýbrž o specifické dohledové opatření žalovaného preventivní povahy, které je přímým důsledkem opakovaného [viz formulace § 63 odst. 2 písm. f) zákona o zaměstnanosti] porušení zákonné povinnosti. Správní orgány zde vůbec nemají možnost aplikovat správní uvážení.“⁷⁾

Uvedená dikce zákona, tedy ono „odejme“, tak v praxi znamená, že nejen v případě opakovaného porušení popisované oznamovací povinnosti, ale v případě jakéhokoliv porušení povinnosti předvídaného zákonem o zaměstnanosti musí být povolení ke zprostředkování zaměstnání odejmuto, když jak výše popsáno, nemá správní orgán jinou možnost. K odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání tak dojde, pokud agentura práce porušila např. oznamovací povinnost dle ust. § 87 zákona o zaměstnanosti, či porušila zákaz diskriminace, nebo umožnila výkon nelegální práce. Zásadním rozdílem zde však bude skutečnost, že zatímco v případě opakovaného nesplnění oznamovací povinnosti má možnost tuto informaci prověřit úřad práce sám ze své databáze, v případě většiny ostatních porušení bude muset spoléhat na oznámení o takovém porušení od orgánů inspekce práce, resp. bude v takovém případě muset vyčkat, jak dopadne případné správní řízení o správním deliktu, neboť bez toho nebude postaveno najisto, zda k reálnému porušení povinnosti vyplývající ze zákona o zaměstnanosti došlo. Je zde tedy nutné vyčkat právní moci rozhodnutí o pokutě, neboť i zde analogicky platí vzhledem k dikci zákona o zaměstnanosti, že pokuta za protiprávní jednání uložena být musí.

Zde lze odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci nutnosti uložení pokuty za protiprávní jednání, kde dokonce nutnost uložení pokuty byla dovozena ze zákonného znění „lze uložit“: „Za prvé tvrdil, že zákonodárcem použitý obrat,lze uložit pokutu až do výše’ umožňuje správnímu orgánu od uložení pokuty upustit. Není tomu tak. Nejvyšší správní soud se plně ztotožňuje s právním názorem vysloveným krajským soudem, že uvedený výraz znamená jednak kompetenci správního orgánu k určitému jednání a při naplnění zákonných předpokladů daného chování současně také povinnost správního orgánu, že tak učinit musí. Výraz,lze’ se tedy vztahuje nikoli k možnosti uložit či neuložit pokutu za spáchaný správní delikt, ale toliko k možnosti uložit pokutu do určité výše.“⁸⁾

Povaha rozhodnutí o odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání

Povaha rozhodnutí o odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání byla naznačena výše. Nejedná se svojí povahou tedy o totožný institut, jako je rozhodnutí o uložení sankce za správní delikt, leč o zvláštní formu oprávnění, která dává příslušnému správnímu orgánu možnost reagovat na nežádoucí právní stav. „Specifická skupina oprávnění navazujících na výkon dozoru bývá formulována pro případ zjištění nedostatků (rozdílů) mezi zjištěným a žádoucím chováním dozorované osoby. Tuto skupinu oprávnění dozorčího orgánu lze označit jako nápravné prostředky dozoru. (...) Specifickými nápravnými prostředky dozoru mohou především být uložení povinnosti zdržet se určitého jednání, uzavření provozovny nebo odnětí oprávnění.“⁹⁾

Svojí podstatou se samozřejmě jedná o individuální správní akt, kterým se v určité věci zakládá, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá, nebo v zákonem stanovených případech rozhoduje o procesních otázkách.¹⁰⁾ Obdobnou úpravu, kdy dochází ke zrušení oprávnění na základě dřívějšího porušení právních předpisů konstatovaného např. v rozhodnutí o pokutě za správní delikt, lze najít např. také v živnostenském zákoně.

Změna závazného stanoviska

Odejmutí v důsledku změny závazného stanoviska Ministerstva vnitra, jak předpokládá ust. § 63 odst. 3 zákona o zaměstnanosti, kdy na základě jeho podnětu k odejmutí povolení je v průběhu správního řízení vydáno nesouhlasné závazné stanovisko, čímž dochází ke změně posouzení bezpečnostních rizik Ministerstva vnitra u agentury práce v průběhu účinnosti platného povolení a následně je povolení odejmuto generálním ředitelstvím Úřadu práce, představuje další důvod pro odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání. Jedná se zde tedy o proces, který je iniciován ze strany jiného správního orgánu a kde podklad od tohoto orgánu vede k odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání.

Zde je vhodné upozornit, že v praxi byla vydávána Ministerstvem vnitra „podmíněná“ souhlasná závazná stanoviska, když splnění podmínky je pro účastníka řízení značně problematické, resp. nemožné. Současně můžeme podotknout, že pojem „podmíněné“ závazné stanovisko správní řád nezná. Jak uvedl Městský soud v Praze: „Z této normy nelze vyvodit podle názoru městského soudu jiný závěr, než že vydá-li Ministerstvo vnitra k žádosti generálního ředitelství Úřadu práce závazné stanovisko, pak to musí být stanovisko jednoznačně formulované, tedy buď souhlasné, anebo nesouhlasné. Zákon o zaměstnanosti výslovně neupravuje možnost, aby bylo vydáno závazné stanovisko s podmínkou. Takové stanovisko pro účely správního řízení před Úřadem práce nemělo žádný význam, protože mu neumožňuje rozhodnout o tom, zda má být povolení ke zprostředkování zaměstnání vydáno, nebo nikoliv. Jedinou představitelnou – protože smysluplnou – výjimkou by mohl být případ, kdy by souhlasné stanovisko bylo vázáno na podmínku, jejíž splnění by bylo plně a výlučně v moci samotného žadatele (muselo by přirozeně jít o podmínku, jejíž splnění by bylo právně dovolené, objektivně možné a rovněž časově dostupné), protože pak by bylo na žadateli, zda takovou podmínku splní a souhlasné stanovisko získá. V projednávané věci však takový stav nenastal, protože žalobkyně jako žadatel o povolení nemohla nijak ovlivnit to, s jakým výsledkem budou skončena trestní řízení vedená proti paní H., a ani kdy budou pravomocně skončena.“¹¹⁾

Zákon o zaměstnanosti v ust. § 63 rozeznává ještě další důvody pro odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání, nicméně ty již nejsou předmětem tohoto článku, a lze zde plně odkázat na článek věnovaný této problematice.¹²⁾

Právní předpisy citované v článku

(předpisy jsou vždy citovány ve znění pozdějších předpisů, pokud není výslovně uvedeno jinak)