Řízení o změně důchodu a jeho specifika z pohledu veřejného ochránce práv a soudní judikatury

V článku jsou přiblíženy praktické aspekty změnového řízení, se kterým se pojištěnci setkávají v aplikační praxi České správy sociálního zabezpečení (dále také jen „ČSSZ“) jako hlavního nositele pojištění a které jsou v odůvodněných případech předmětem šetření veřejného ochránce práv. Pozornost je věnována i judikatuře správních soudů ke změnovému řízení v oblasti důchodového pojištění.

Neexistence překážky věci rozhodnuté v právu sociálního zabezpečení

Obecná úprava překážky věci rozhodnuté je obsažena v ustanovení § 48 odst. 2 správního řádu, podle něhož „Přiznat totéž právo nebo uložit tutéž povinnost lze z téhož důvodu pouze jednou.“ Z citovaného pravidla vyplývá, že rozhodnutí o přiznání práva nebo uložení povinnosti představuje překážku věci rozhodnuté pro vydání nového rozhodnutí v téže věci. V těchto případech lze pravomocné rozhodnutí překonat pouze na základě mimořádných opravných prostředků. Podle ustanovení § 101 písm. b) správního řádu však lze provést nové řízení a vydat nové rozhodnutí, jestliže bylo vyhověno žádosti, která byla pravomocně zamítnuta. Negativní rozhodnutí (např. o nepřiznání práva) tudíž překážku věci rozhodnuté nepředstavuje.¹⁾

V oblasti sociálního zabezpečení včetně důchodového pojištění však překážka věci rozhodnuté neplatí. Každé rozhodnutí je vydáváno s výhradou pozdější změny poměrů (cum clausula rebus sic stantibus). Uvedené pravidlo znamená, že v důsledku nových skutečností může být pravomocné rozhodnutí o přiznání dávky, o jejím nepřiznání nebo odnětí i po jeho právní moci kdykoliv později překonáno novým rozhodnutím. V tomto se proces změnového řízení liší od nápravy vlastního rozhodnutí prvoinstančním orgánem cestou autoremedury v odvolacím či přezkumném řízení, jež předpokládá zrušení či změnu předchozího rozhodnutí.

Změnové řízení v důchodovém pojištění

Základ právní úpravy řízení o změně důchodu (dále také jen „změnové řízení“) obsahuje ustanovení § 56 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „zákon o důchodovém pojištění“).

Podrobněji se k otázce změnového řízení v důchodovém pojištění vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12. července 2006, č. j. 6 Ads 58/2005-60: „Rozhodnutí je vydáváno s výhradou pozdější změny rozhodnutí, a to ve všech stěžejních otázkách, tedy jak pokud jde o samotný nárok, tak pokud jde o výši dávky i její výplatu. Změna může spočívat v:

• přiznání dávky, byla-li neprávem odepřena nebo přiznána od pozdějšího data, než od jakého náleží
• ve zvýšení dávky, byla-li přiznána nebo je vyplácena v nižší částce, než náleží
• v odnětí dávky, byla-li přiznána neprávem
• v zastavení výplaty dávky, změní-li se skutečnosti rozhodné pro výplatu dávky.“

Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 19. března 2009, č. j. 6 Ads 70/2008-87: „...Řízení o změně důchodu pro oblast vztahů důchodového pojištění výrazným způsobem upřednostňuje zásadu materiální správnosti před zásadou neměnnosti správních rozhodnutí...“. Tímto pojetím je akcentován zájem pojištěnce na tom, aby opakovaná důchodová dávka, která má významnou alimentační funkci, byla správně stanovena, před zájmem na právní jistotě spočívající v neměnnosti správního rozhodnutí.

Ve změnovém řízení lze zohlednit jak skutečnosti, které nastaly po nabytí právní moci dřívějšího rozhodnutí, tak skutečnosti, které existovaly v době rozhodování, ale nebyly zjištěny, případně byly přehlédnuty.²⁾ Skutečnost, zda k neuplatnění určitých skutečností nedošlo v předchozím řízení opomenutím žadatele či orgánu sociálního zabezpečení, není rozhodující pro zahájení změnového řízení. Může mít vliv pouze na rozsah poskytnutí doplatku důchodu. O této otázce bude podrobněji pojednáno níže.

Jako nejtypičtější příklad důvodu pro zahájení změnového řízení lze zmínit nově zjištěnou dobu pojištění (např. v důsledku pozdějšího dohledání mzdových dokladů, dokladů o studiu apod.). U invalidního důchodu jako dávky podmíněné nepříznivým zdravotním stavem mohou být novou skutečností lékařské nálezy vztahující se ke zdravotnímu stavu pojištěnce, které mohou být zcela nové, nebo v předchozím řízení existovaly, ale nebyly v něm zohledněny. Novou skutečností může být rovněž změna výkladu zákona např. v důsledku ustálení judikatury či přijetí výkladového stanoviska příslušným resortním orgánem.

Procesní aspekty změnového řízení

Zákonná úprava

Podle ustanovení § 81 odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, se řízení o změně poskytování nebo výše již přiznané dávky důchodového pojištění zahajuje na základě písemné žádosti nebo z moci úřední orgánem, který je příslušný k rozhodnutí o této změně, není-li stanoveno jinak. Zákon o organizaci a provádění sociálního zabezpečení jednoznačně odlišuje změnové řízení z hlediska jeho předmětu od řízení o přiznání dávky důchodového pojištění, jež může být podle § 82 odst. 1 zahájeno toliko na žádost. V praxi bohužel dochází často k tomu, že tato řízení bývají zaměňována, což má zásadní důsledky z hlediska formálních požadavků na podání žadatele, který usiluje o zahájení změnového řízení.

Podle ustanovení § 82 odst. 1 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení žádosti o přiznání dávky důchodového pojištění sepisuje s občany okresní správa sociálního zabezpečení příslušná podle § 7 odst. 1 písm. b) na předepsaných tiskopisech. Obdobný formální požadavek pro žádost o zahájení změnového řízení zákon nestanoví. Z uvedeného je zřejmé, že žádost o zahájení změnového řízení nemusí být podána u příslušné okresní správy sociálního zabezpečení na předepsaném formuláři. Žádost je možné koncipovat méně formálním způsobem, např. dopisem, ten by však měl splňovat obecné náležitosti podání podle § 45 správního řádu. Může být také zaslána přímo ČSSZ jako orgánu, který v téže věci již v minulosti vydal rozhodnutí, které má být změněno. Obdobný názor zastává i veřejný ochránce práv.³⁾ I přes výše uvedené lze doporučit, aby i žádosti o změnu důchodu pojištěnci podávali prostřednictvím okresních správ sociálního zabezpečení, neboť zde se jim dostane odborné pomoci ze strany zaměstnanců orgánu sociálního zabezpečení.

Jak již bylo řečeno, výše uvedené typy žádostí (žádost o důchod a žádost o změnu důchodu) nebývají v praxi důsledně rozlišovány. To platí jak pro správní praxi České správy sociálního zabezpečení, tak v některých případech i pro oblast správního soudnictví. Na podporu tohoto závěru budou dále popsána stanoviska veřejného ochránce práv a rozsudky správních soudů, které se touto problematikou zabývají.

Stanoviska veřejného ochránce práv

V případě sp. zn. 7451/2016/VOP (zpráva o šetření ze dne 9. 3. 2017)⁴⁾ řešila veřejná ochránkyně práv situaci pojištěnce, kterému byl v prosinci 2010 přiznán invalidní důchod pro invaliditu třetího stupně s datem vzniku invalidity od 28. 9. 2010. V roce 2015 zaslal stěžovatel dvě žádosti o přiznání invalidního důchodu od dřívějšího data, nepodal je však na předepsaném formuláři. První žádost se nepodařilo v evidenci ČSSZ dohledat. Druhá žádost byla doručena přímo ČSSZ. Ta stěžovatele pouze poučila, že na základě této „neformální žádosti“ nelze posoudit jeho zdravotní stav, žádost je třeba podat na předepsaném formuláři okresní správě sociálního zabezpečení. Ochránkyně v rámci šetření vytkla ČSSZ, že neposoudila druhou žádost podle jejího skutečného obsahu jako žádost o zahájení změnového řízení a nevydala o ní správní rozhodnutí. Ani skutečnost, že byla doručena ČSSZ, nebyla vedení řízení na překážku, neboť ČSSZ je orgánem příslušným k vedení změnového řízení podle ustanovení § 5 písm. a) ve spojení s ustanovením § 81 odst. 2 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Na základě šetření ochránkyně ČSSZ dokončila řízení o žádosti - posudkový lékař okresní správy sociálního zabezpečení posoudil zdravotní stav žadatele a ČSSZ vydala rozhodnutí o žádosti.

V případě sp. zn. 1256/2014/VOP se ochránkyně zabývala situací stěžovatelky, jíž ČSSZ v roce 1997 zamítla žádost o poměrný starobní důchod podle zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů. V srpnu 2013 podala stěžovatelka žádost o dodatečné přiznání poměrného starobního důchodu, v níž předložila nové důkazy, které měly svědčit o její době pojištění v letech 1944-1945 na území protektorátu Čechy a Morava. ČSSZ tuto žádost zamítla a rozhodnutí potvrdila i v námitkovém řízení. V rozhodnutí se nevypořádala s důkazním prostředkem, který byl patrně nedopatřením uložen do spisové dokumentace sestry stěžovatelky. V roce 2015 podala stěžovatelka novou žádost o změnu důchodu, v níž zčásti rekapitulovala dříve zhodnocené důkazy, v části předložila nová skutková tvrzení. Tuto novou žádost ČSSZ a Ministerstvo práce a sociálních věcí posoudily jako podnět k přezkumnému řízení. Ochránkyně vytkla ČSSZ, že v řízení vedeném v roce 2013 se nevypořádala s důkazním prostředkem, který byl veden ve spisové dokumentaci sestry stěžovatelky, tudíž jí byl znám z úřední činnosti. Dále ČSSZ ochránkyně vytkla, že ani dodatečně o zhodnocení tohoto důkazu nevydala rozhodnutí. Ochránkyně považovala za nesprávný i postup ČSSZ a MPSV v roce 2015, neboť nově předložená tvrzení v žádosti o změnu důchodu měla být zčásti řešena v řízení o změně důchodu, nikoliv v přezkumném řízení. Změnové řízení poskytuje žadateli o důchod možnost napadnout jeho výsledek řádným opravným prostředkem - námitkami, případně následně správní žalobou, zatímco přezkumné řízení tyto možnosti neskýtá.

Jak vyplývá z výše uvedených stanovisek, správné posouzení žádosti o zahájení změnového řízení z hlediska jejího obsahu a formy je klíčové k tomu, aby bylo dodrženo procesní právo žadatele na zhodnocení předložených skutečností v odůvodnění správního rozhodnutí, proti kterému se může bránit námitkami a následně správní žalobou. V případě vyřízení žádosti pouhým přípisem je žadatel o důchod krácen na svých procesních právech.

ČSSZ je povinna zahájit řízení z moci úřední o změně důchodu, jestliže vyjdou najevo skutečnosti, které mají či mohou mít za následek změnu předchozího rozhodnutí o důchodu. V případě stěžovatelky sp. zn. 1583/2016/VOP (zpráva o šetření ze dne 31. 8. 2016) se veřejný ochránce práv zabýval správností postupu ČSSZ, která na základě závěrů jeho šetření posunula datum vzniku invalidity stěžovatelky, avšak s ohledem na nedostatek potřebné doby pojištění nevydala rozhodnutí ve změnovém řízení. Ochránce vyjádřil názor, že určení nového data vzniku invalidity je zásadní skutečností pro posouzení podmínek vzniku nároku na invalidní důchod, a to stanovením jiného rozhodného období, v jehož rámci se nově ověřuje splnění podmínky potřebné doby pojištění. I když nárok na dávku nevznikne, je třeba tuto skutečnost deklarovat vydáním rozhodnutí a nikoliv pouze neformálním přípisem.

Lze doplnit, že při vydání pouhého neformálního přípisu se může dotčený pojištěnec domáhat vydání řádného rozhodnutí podle ustanovení § 67 a následujících správního řádu, a to podáním žádosti o přijetí opatření proti nečinnosti podle ustanovení § 80 správního řádu. Žádost o přijetí opatření proti nečinnosti se podává u nadřízeného orgánu, jímž je v případě České správy sociálního zabezpečení Ministerstvo práce a sociálních věcí. Nadřízený orgán může orgánu sociálního zabezpečení uložit, aby vydal rozhodnutí ve stanovené lhůtě, případně učinit jiná opatření podle ustanovení § 80 odst. 4 správního řádu (z povahy věci je však vyloučena delegace, neboť není jiného orgánu, který by o důchodu rozhodoval).

Judikatura Nejvyššího správního soudu

V rozsudku ze dne 26. června 2014, sp. zn. 6 Ads 32/2014-37 se Nejvyšší správní soud obsáhle zabýval již zmíněným zákonným formálním požadavkem, aby žádost o přiznání důchodu byla podána na předepsaném formuláři. V souladu s dřívější judikaturou týkající se jiných odvětví veřejné správy dospěl k názoru, že není-li žádost podána na předepsaném formuláři, není řízení o dávce vůbec zahájeno. S tímto závěrem Nejvyššího správního soudu lze souhlasit. V daném případě se skutečně jednalo o novou žádost o přiznání důchodu. Stěžovatelka byla od roku 2007 poživatelkou starobního důchodu, předtím pobírala částečný invalidní důchod, na plný invalidní důchod jí nevznikl nárok z důvodu potřebné doby pojištění. V roce 2013 požádala o „přehodnocení podmínek pro splnění nároku na plný invalidní důchod“, a to z důvodu nové právní úpravy tzv. třístupňové invalidity od 1. 1. 2010, která upravila vstřícněji podmínku potřebné doby pojištění pro pojištěnce starší 38 let. Přestože by se mohlo na první pohled zdát, že žádost byla dle svého obsahu žádostí o neprávem odepřenou dávku, v posuzovaném případě tomu tak není. Jestliže nárok na invalidní důchod okamžikem přiznání starobního důchodu zanikl, musela stěžovatelka podat po 1. 1. 2010 novou žádost o přiznání invalidního důchodu, neboť tato doba nebyla „pokryta“ žádným rozhodnutím o dávce, která by byla neprávem odepřena.

Odlišnou situaci Nejvyšší správní soud řešil v rozsudku ze dne 25. ledna 2017, sp. zn. 6 Ads 279/2016-20. Zde se jednalo o žalobce, kterému ČSSZ přiznala starobní důchod rozhodnutím doručeným dne 13. září 2012. Dne 3. září 2015 zaslal žalobce ČSSZ podání nazvané „žádost“, v němž se domáhal správné výše starobního důchodu. ČSSZ odpověděla přípisem shrnujícím, že výše dávky byla vyměřena správně a v souladu s právními předpisy a že rozhodnutí ze dne 5. 9. 2012 zůstává nadále v platnosti. Žalobce s přípisem naložil jako s rozhodnutím a podal proti němu námitky, které však byly zamítnuty jako opožděné. Krajský soud žalobu zamítl s tím, že žádost žalobce o přiznání dávky neměla formu přepokládanou § 82 odst. 1 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, proto nebyla způsobilá zahájit řízení. Odkázal na závěry výše citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. června 2014, sp. zn. 6 Ads 32/2014-37. Krajský soud dále uvedl: „Soud se neztotožnil s názorem žalobce, že každý poživatel důchodu, a těch je t. č. bezmála tři miliony, může doma napsat formou dopisu žádost o stanovení správné výše důchodu a očekávat, že správní orgán o takové žádosti věcně rozhodne. Soud již jen opakuje, že bez uvedení skutečnosti, která nově nastala po nabytí právní moci rozhodnutí, nebo skutečnosti, která sice nastala dříve, avšak v době rozhodování o přiznání důchodu nebyla známa, nebo zůstala nepovšimnuta, nelze žádat přezkoumání každého již pravomocného rozhodnutí.“ Nejvyšší správní soud se ztotožnil s argumentací krajského soudu a kasační stížnost zamítl.

Přestože lze souhlasit s názorem správních soudů, že žádost o změnu důchodu by měla obsahovat nové skutečnosti (skutkové či právní), odkaz na formální náležitosti žádosti o přiznání důchodu v kontextu projednávaného případu nelze považovat za přiléhavý. Jak již bylo uvedeno výše, žádost o změnu důchodu nemusí být podána na předepsaném formuláři. Jestliže pojištěnec zašle ČSSZ podání, které je dle obsahu žádostí o neprávem odepřenou dávku, avšak neuvede v něm nové skutečnosti, je orgán sociálního zabezpečení povinen ho vyzvat k doplnění podání. Vzhledem k nižším formálním požadavkům na žádost o změnu důchodu je nutné vycházet z toho, že doručením žádosti je zahájeno řízení, které musí orgán sociálního zabezpečení ukončit rozhodnutím. V případě, že žadatel nedoloží nové skutečnosti ani po předchozí výzvě orgánu sociálního zabezpečení, může tento rozhodnout o zastavení řízení. Na uvedeném závěru nic nemění skutečnost, že žádost o neprávem odepřenou dávku může být dle svého obsahu také opožděnými námitkami. Orgán sociálního zabezpečení v souladu s pravidlem uvedeným v § 37 odst. 1 správního řádu musí zkoumat každé podání dle jeho skutečného obsahu. Není-li zřejmé, co svým podáním žadatel přesně zamýšlel, měl by orgán sociálního zabezpečení v pochybnostech postupovat v jeho prospěch a vyzvat ho k doplnění, aby pro neznalost neutrpěl újmu na svých právech.

Hmotněprávní aspekty změnového řízení - doplatek důchodu

Ustanovení § 56 odst. 1 písm. a) a c) zákona o důchodovém pojištění obsahuje také pravidla, s jakou časovou účinností má rozhodnutí ve změnovém řízení reagovat na nově zjištěné skutečnosti. V případě změn, které mají negativní vliv na dříve přiznaný důchod - odnětí, snížení důchodu či zastavení jeho výplaty, může rozhodnutí ve změnovém řízení působit pouze do budoucna. Vznikla-li odpovědnost příjemce dávky za její protiprávní přiznání či přiznání ve vyšší výši, než náležela, řeší se samostatně v řízení o přeplatku, nikoliv v řízení o změně důchodu.

V případě změn majících pozitivní vliv na přiznanou či odepřenou důchodovou dávku rozlišuje právní úprava dvě situace. Obecné pravidlo uvedené v ustanovení § 56 odst. 1 písm. b) větě druhé zákona o důchodovém pojištění stanoví: „Důchod nebo jeho zvýšení se přitom doplatí nejvýše pět let nazpět ode dne zjištění nebo uplatnění nároku na důchod nebo jeho zvýšení.“ Toto pravidlo se týká situací, kdy jsou předloženy skutečnosti dosud nezhodnocené pro nárok na důchod a jeho výši, které orgán sociálního zabezpečení v původním řízení vůbec neměl k dispozici ani nebyl povinen si je opatřit. Speciální pravidlo obsahuje ustanovení § 56 odst. 1 písm. b) věty třetí citovaného zákona pro případ nesprávného postupu orgánu sociálního zabezpečení. Dojde-li k němu, důchod se doplatí ode dne, od něhož důchod nebo jeho zvýšení náleží (tj. bez časového omezení 5 let). Přechodné ustanovení čl. II bodu 14. k zákonu č. 306/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, ve znění pozdějších předpisů, přitom rozsah doplatku důchodu za dobu před 1. lednem 2009 v případě nesprávného postupu orgánu sociálního zabezpečení časově omezuje datem 1. 1. 2006 (důchod nelze doplatit zpětně ve větším rozsahu, než umožňovaly právní předpisy účinné ke dni 31. 12. 2008).

Přehlédnutí podkladů, zjevné porušení práva

V rámci opakovaných šetření veřejného ochránce práv, která se týkala postupu ČSSZ, byl řešen výklad neurčitého právního pojmu „nesprávný postup orgánu sociálního zabezpečení“. Důvodová zpráva k zákonu č. 306/2008 Sb. považuje postup orgánu sociálního zabezpečení za nesprávný: „... zejména tehdy, jestliže přehlédne okolnost, která již byla obsažena v podkladech v době rozhodování, použije nesprávných podkladů, dopustí se početní chyby, zamění podkladový materiál, chybně stanoví věk potřebný pro vznik nároku na důchod, provede snížení důchodu, přestože k němu dojít nemělo, nezvýší důchod, přestože k němu dojít mělo.“⁵⁾ Typicky půjde o přehlédnutí dokladu o době pojištění, neprovedení šetření sporné doby pojištění, ačkoliv k němu mělo dojít apod.

V návaznosti na důvodovou zprávu interpretoval uvedené pravidlo v rámci své rozhodovací praxe také Nejvyšší správní soud. V rozsudku ze dne 28. prosince 2016, č. j. 3 Ads 279/2015-38 konstatoval, že: „Společným znakem všech příkladů [uvedených v důvodové zprávě] bylo, že orgán sociálního zabezpečení měl k dispozici všechny podklady prokazující plně a jednoznačně důchodové nároky oprávněného, a přesto rozhodl o výši dávky v rozporu se zákonem. Uvedené pravidlo tedy bylo koncipováno pro případy, kdy nositel pojištění při stanovení výše důchodu chybně posoudil právní otázku nebo rozhodl o výši dávky v rozporu s doklady obsaženými ve správním spisu.“

Situace, v nichž došlo k nesprávnému úřednímu postupu, jež jsou zmíněny v důvodové zprávě k zákonu č. 306/2008 Sb., byly na základě Doporučení veřejné ochránkyně práv ke změně vnitřního předpisu ze dne 16. února 2016, sp. zn. 40/2015/SZD (dále také jen „Doporučení“) příkladmo vyjmenovány ve vnitřním předpisu ČSSZ - tzv. věcném spisu č. j. 31-4001-10.11.2016/35113 (dále také jen „věcný spis“).

Nesprávné posouzení zdravotního stavu pojištěnce

Nad rámec skutkových situací vymezených v důvodové zprávě k zákonu č. 306/2008 Sb. veřejná ochránkyně práv v Doporučení na základě zkušeností ze své činnosti formulovala závěr, že: „...nejčastější příčinou poskytnutí doplatku důchodu je dřívější neúplný a nepřesvědčivý posudek o invaliditě, přičemž konstatování, že jeho vydání je nesprávným postupem orgánu sociálního zabezpečení ve smyslu zmíněného ustanovení, obsahují stanoviska mého předchůdce ve funkci i soudní judikatura“.

Ohledně závěrů soudní judikatury ochránkyně odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. července 2014, č. j. 5 Ads 94/2014-22, v němž soud formuloval závěr: „Pochybení posudkového lékaře spočívající v tom, že se při posuzování plné či částečné invalidity podle § 8 odst. 1 písm. a) zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění účinném do 31. 12. 2008, řádně nevypořádá se všemi skutečnostmi vyplývajícími ze shromážděných zpráv odborných lékařů o zdravotním stavu žadatele, v důsledku čehož posudek posudkového lékaře nedostojí požadavkům úplnosti a přesvědčivosti, představuje ,nesprávný postup orgánu sociálního zabezpečení’ ve smyslu § 56 odst. 1 písm. b) zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění účinném od 1. 1. 2009.“

Na základě výše uvedených závěrů ČSSZ ve věcném spise vymezila pojem „porušení právních předpisů při posuzování zdravotního stavu pojištěnce“ jako podmnožinu nesprávného postupu orgánu sociálního zabezpečení. Za porušení právních předpisů považuje: „...situace, kdy posudkový závěr vycházel z nedostatečně objektivizovaného stavu (podklady shromážděné orgánem lékařské posudkové služby nebyly dostatečné pro zjištění stavu, o kterém nejsou důvodné pochybnosti), dále situace, kdy byly podklady dostatečné, ale nebyla správně aplikována posudková kritéria stanovená právními předpisy. Uvedené se týká i otázek posuzování invalidity včetně stanovování data jejího vzniku.“ V těchto případech podmínila ČSSZ rozhodnutí o doplacení důchodu za dobu delší než 5 let interním stanoviskem odboru lékařské posudkové služby k předchozímu postupu posudkového lékaře.

Změna výkladu právního předpisu

Nad rámec skutkových situací, které požadovala veřejná ochránkyně práv upravit vnitřním předpisem, přistoupila ČSSZ také k formulaci pravidla týkající se změny výkladu právního předpisu. Skutečnost, že výklad zákona, který zastával orgán sociálního zabezpečení v původním řízení, se ukáže být nesprávným, nepovažuje ČSSZ za nesprávný postup. Ve věcném spise toto pravidlo vyjádřila následovně: „... za nesprávný postup nelze považovat odlišný právní názor v souvislosti s případnou pozdější změnou výkladu obecně závazných právních předpisů (například v souvislosti se změnou judikatury či výkladového stanoviska MPSV).“

S uvedeným pravidlem veřejná ochránkyně práv vyjádřila nesouhlas. Ostatně ČSSZ sama ve své správní praxi v minulosti v konkrétních případech přistoupila k doplacení důchodu nad rámec pětiletého omezení v případě, kdy nepostupovala v souladu s pozdější judikaturou správních soudů. Jednalo se například o případ sp. zn. 1596/2012/VOP (zpráva o šetření ze dne 29. 3. 2013), týkající se problematiky vyloučení doby důchodového pojištění, v níž nebyly zjištěny výdělky před datem 1. 1. 1996 (tj. v době účinnosti zákona č. 100/1988 Sb.). Česká správa sociálního zabezpečení přiznala rozhodnutím z března 2006 stěžovatelce starobní důchod na základě započtení nově prokázané doby pojištění (pracovní poměr). Hrubý příjem za dobu zaměstnání od 1. 1. 1986 do 31. 12. 1986 se ČSSZ nepodařilo došetřit, předmětnou dobu však ČSSZ stěžovatelce nevyloučila při stanovení osobního vyměřovacího základu, což mělo za následek rozmělnění výdělků získaných v rozhodném období. Po zahájení šetření ochránce a upozornění na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2008, č. j. 3 Ads 88/2008-173, Česká správa sociálního zabezpečení předmětnou dobu vyloučila a rozhodla o zvýšení důchodu. Zvýšení důchodu však přiznala pouze 5 let zpětně, nikoliv ode dne vzniku nároku na něj. Po opětovném upozornění ochránce důchod doplatila ode dne vzniku nároku na něj.

ČSSZ odůvodnila existenci nesprávného postupu orgánu sociálního zabezpečení skutečností, že sama nerespektovala v té době již přijatý výklad Ministerstva práce a sociálních věcí. Dle jejího názoru se v posuzovaném případě nejednalo o změnu výkladu v důsledku vývoje v judikatuře nebo změny výkladu ze strany nadřízeného orgánu. Ohledně změny výkladu právního předpisu (změny právního názoru) ČSSZ zdůraznila, že v těchto případech nelze automaticky považovat veškerá rozhodnutí orgánu sociálního zabezpečení, vydaná před touto změnou v souladu s tehdy používaným výkladem, za nesprávný úřední postup. Ve vztahu k soudní judikatuře zdůraznila i názor Ministerstva práce a sociálních věcí přijatý v souvislosti s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 26. března 2014, č. j. 6 Ads 90/2013-50, že rozhodnutí Nejvyššího správního soudu působí, kromě konkrétního případu, závazně jen do budoucna.

Jsem přesvědčen, že postup orgánu sociálního zabezpečení při poskytování doplatku důchodu v návaznosti na jeho nesprávný postup měl být pro pojištěnce předvídatelný. Rozhodujícím tedy nemůže být resortní výklad Ministerstva práce a sociálních věcí, který často ani neexistuje v písemné podobě, resp. nemá žádné publikační náležitosti, tudíž pojištěncům zpravidla není dostupný. V souladu s judikaturou správních soudů může takový výklad, má-li formu vnitřního předpisu, představovat interpretační vodítko pro rozhodování obdobných případů jakožto ustálená správní praxe.

Na druhou stranu však dotčený pojištěnec nemá reálnou šanci posoudit, zda v jeho případě orgán sociálního zabezpečení porušil resortní předpis, nemůže-li se s ním z veřejně dostupných zdrojů seznámit. Pokud by si měl v těchto případech ověřit správnost rozhodnutí o poskytnutí doplatku důchodu, musel by se nejprve domáhat poskytnutí textu resortního výkladu (například žádostí podle zákona o svobodném přístupu k informacím). Teprve poté by mohl posoudit, zda se orgán sociálního zabezpečení při původním rozhodování dopustil nesprávného postupu. Takto složitý proces lze stěží označit za souladný se zásadou předvídatelnosti výkonu veřejné moci. Nadto lze odkázat na názor veřejné ochránkyně práv v případě sp. zn. 1570/2016/VOP (vyrozumění o sankci ze dne 25. července 2017), že Ministerstvo práce a sociálních věcí je také orgánem sociálního zabezpečení a na základě ustálení výkladu, např. v důsledku judikatury správních soudů či stanoviska jiného ústředního správního úřadu může vyjít najevo, že i jeho výklad zákona byl v době původního rozhodování nesprávný.

Pro posouzení pojmu „nesprávný postup orgánu sociálního zabezpečení“ v souvislosti se změnou výkladu právního předpisu je klíčová především existence judikatury správních soudů jakožto základního interpretačního vodítka. Její výhodou je veřejná dostupnost pravomocných rozhodnutí na webových stránkách Nejvyššího správního soudu (www.nssoud.cz).

Veřejná ochránkyně práv se zabývala případem paní L. P., které byl v roce 2011 přiznán starobní důchod mimo jiné za doby pojištění získané na území Ruské federace po 31. 12. 1995 podle Dohody mezi ČSR a SSSR o sociálním zabezpečení, č. 119/1960 Sb. (dále také jen „Dohoda“). Doby získané na území Ruské federace však při výpočtu vyměřovacího základu nepovažovala za vyloučené doby a nesnížila o ně počet kalendářních dnů připadajících na rozhodné období. V roce 2013 uplatnila stěžovatelka žádost o změnu (zvýšení) důchodu, v níž poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 10. 2013, č. j. 3 Ads 156/2011-116, podle něhož je ČSSZ povinna v těchto případech doby získané na území Ruské federace při stanovení osobního vyměřovacího základu vyloučit. ČSSZ na základě žádosti použila výklad uvedený v rozsudku, důchod stěžovatelce zvýšila a poskytla jí doplatek 5 let zpětně.

V rámci šetření veřejné ochránkyně práv byl řešen spor o otázku, zda v daném případě došlo k nesprávnému postupu orgánu sociálního zabezpečení. Dle názoru ČSSZ skutečnost, že v době rozhodování zastávala jiný právní názor než ten, který se později prosadil v soudní judikatuře, nezakládá nesprávný postup orgánu sociálního zabezpečení. Obdobný názor vyjádřilo i Ministerstvo práce a sociálních věcí, na něž se ochránkyně obrátila se žádostí o zjednání nápravy podle ustanovení § 20 odst. 2 písm. a) zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv. Podle názoru ochránkyně nemohla jít stěžovatelce při poskytnutí doplatku důchodu k tíži skutečnost, že v době rozhodování ČSSZ vyložila ČSSZ předmětné ustanovení Dohody nesprávně. Shrnula, že již v době původního rozhodování panovaly o výkladu předmětného ustanovení Dohody pochybnosti, neboť existoval jak rozsudek potvrzující správnost postupu ČSSZ⁷⁾, tak rozsudky zastávající opačný názor k výkladu⁸⁾, tj. argumentační linii, kterou později potvrdil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu. Existence těchto pochybností již v době rozhodování ČSSZ o důchodu stěžovatelky tak svědčila pro závěr, že ve světle okolností, k nimž později došlo, (ustálení judikatury na výkladu, který byl odlišný od výkladu ČSSZ) se jednalo o nesprávný postup orgánu sociálního zabezpečení. Vzhledem k odlišným názorům ochránkyně na straně jedné, a ČSSZ a Ministerstva práce a sociálních věcí na straně druhé budou muset závazný výklad k předestřenému problému poskytnout v konkrétním případě správní soudy.

Závěr

Řízení o změně důchodu je řízením odlišným od řízení o přiznání důchodové dávky. Odlišnosti spočívají jak v jeho procesních aspektech (menších formálních požadavcích na žádost, kterou se řízení zahajuje), tak v aspektech materiálních (předmětem řízení jsou obvykle skutečnosti, které byly v řízení o dávce z nejrůznějších důvodů opomenuty).

Odlišnostem obou řízení by měla být v soudní i správní praxi věnována vždy odpovídající pozornost, aby nedocházelo k poškození pojištěnců na jejich právech (procesních i hmotných). Věřím, že příklady z činnosti veřejného ochránce práv a soudní praxe nastíněné v článku i provedené zobecnění problematických aspektů napomohou k pečlivějšímu odlišování jednotlivých typů v řízení v soudní i správní praxi.

Právní předpisy citované v článku (předpisy jsou vždy citovány ve znění pozdějších předpisů, pokud není výslovně uvedeno jinak)

• zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění
• zákon č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení
• zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení
• zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv