Příprava zákona o zahraniční službě

Od revoluce v roce 1989 skoro každá vláda měla vedle zákona o státní službě v úmyslu přijmout i zákon o zahraniční službě a o tento zákon usiloval i každý ministr zahraničních věcí. Byla to však představa naprosto nereálná, neboť nebyl v účinnosti žádný zákon o státní službě, a nebylo tudíž možné přijmout zákon o zahraniční službě. Zákon o zahraniční službě musí být v oblasti služebních a pracovněprávních vztahů lex specialis vůči zákonu o státní službě a zákoníku práce. Případně by mohlo být – jako v některých státech – přijato v tomto smyslu nařízení vlády, které by stanovilo odchylky od obecně platné právní úpravy.

Teprve nyní je příhodná právní a i politická situace k přijetí zákona o zahraniční službě, neboť již máme v účinnosti – byť velice nedokonalý – zákon o státní službě (zákon č. 234/2014 Sb.). Tento zákon však v mnoha směrech nevyhovuje podmínkám zahraniční služby. Některé jeho nedostatky byly v lednu letošního roku odstraněny novelou tohoto zákona (zákon č. 26/2016 Sb.), kterou média nazvala „lex Klausová“, což je samozřejmě nepřesná zkratka, neboť v této novele šlo o více než o dvě velvyslankyně, kterým je přes 70 let. Zejména byla uzákoněna ustanovení, která umožňují rodinným příslušníkům vyslaných zaměstnanců na zastupitelských úřadech pracovat po dobu určitou v pracovním poměru i na některých místech systemizovaných pro státní zaměstnance. Zaměstnání rodinných příslušníků na zastupitelských úřadech je mimochodem nejlevnější typ zahraniční služby.

Bylo třeba se zabývat budoucím obsahem zákona o zahraniční službě – zda bude komplexně upravovat činnost celé zahraniční služby, nebo bude pouze lex specialis k zákonu o státní službě a k zákoníku práce. Byla zvolena varianta komplexní úpravy zahraniční služby, což pokládám za správné. V oblasti služebních vztahů bude pochopitelně záležet v daném okamžiku přijetí zákona o zahraniční službě na aktuálním znění zákona o státní službě, jehož zásadní novelizaci požaduje většina zainteresovaných subjektů.

Specifika zahraniční služby

Co tedy lze očekávat v obsahu zákona o zahraniční službě? Především musí vycházet ze základní zásady výkonu zahraniční služby – rotace zaměstnanců mezi službou v ústředí MZV a službou v zahraničí na zastupitelských úřadech (ZÚ), z profesionality a kariérního systému zahraniční služby.

V § 9 odst. 7 zákona o státní službě (ZSS) je uzákoněna povinnost všech představených určit si jednoho stálého zástupce. To již bylo předmětem všeobecné kritiky, neboť stoupl geometrickou řadou počet zástupců a s tím spojených příplatků za vedení (např. neexistovali zástupci vedoucích oddělení a nyní musí být i na odděleních o třech zaměstnancích). Zahraniční službě navíc nevyhovuje tato rigorózní právní úprava na malých ZÚ, kde by v případě tří zaměstnanců měl být – vedoucí ZÚ plus zástupce vedoucího ZÚ plus jeden řadový státní zaměstnanec. Pokud nebude tato anomálie odstraněna změnou ZSS a povinnost nahrazena možností určit si stálého zástupce podle pokynu služebního úřadu, bude tato odchylka pravděpodobně požadována alespoň pro zahraniční službu.

Zároveň musí být z hlediska fungování zahraniční služby i z hlediska dodržení Vídeňské úmluvy o diplomatických stycích zajištěno plynulé předávání funkcí na ZÚ tím, že se umožní, aby na jednom systemizovaném místě mohli být v daný okamžik po určitou krátkou dobu dva zaměstnanci – tato tzv. překlenovací systemizace fungovala již před přijetím ZSS, který však toto neumožňuje. Rovněž tak nemůže v zahraničí fungovat pravidlo, že funkce stálého zástupce končí zároveň s ukončením funkce představeného. Jednak to odporuje obecně institutu stálého zástupce, který by měl útvar řídit dál, i když představený např. zemře, ale v diplomacii musí z protokolárních důvodů také např. po skončení vedoucího ZÚ ve funkci velvyslance řídit ZÚ až do jmenování nového velvyslance (což často trvá několik měsíců) stálý zástupce ve funkci chargé d’affaires.

Budoucí zákon o zahraniční službě (ZZS) musí řešit i výkon zahraniční služby dalšími subjekty než MZV. Je třeba upravit činnost expertů v zahraniční službě, což je nutné především z hlediska stále preferované ekonomické diplomacie. Jde o vysílání státních zaměstnanců jiných služebních úřadů na dobu určitou na výkon zahraniční služby v MZV, včetně přípravy na ni.

Zákon o zahraniční službě měl korunovat letitou snahu MZV o zavedení příplatků za diplomatické a konzulární hodnosti (v neúčinném služebním zákoně již byly). V průběhu legislativního procesu byly tyto příplatky za hodnosti na žádost připomínkových míst vyřazeny (protože prý nyní nejsou ani v ozbrojených silách). Podle ZSS však bude moci služební orgán (státní tajemník MZV) stanovit dosažení určité diplomatické nebo konzulární hodnosti jako jiný odborný požadavek pro výkon služby [viz § 25 odst. 5 písm. a) ZSS], což přispěje k posílení kariérního postupu diplomatů. Navrhuje se, aby diplomatický pracovník s přiznanou hodností velvyslance mohl při zařazení na služební místo v ústředí dostat platový tarif až ve výši dvojnásobku platového tarifu nejvyššího platového stupně v příslušné platové třídě.

ZZS se rovněž hodlá věnovat problematice služebního poměru ve vztahu vyslání do orgánů veřejné moci jiného státu nebo mezinárodní organizace, např. do diplomatické služby EU. Rovněž tak se připravuje doplnění nedokonalé právní úpravy v § 67 ZSS, týkající se zařazení státních zaměstnanců po ukončení služby v zahraničí, tedy o jejich přednostní zařazení v ústředí ministerstva nebo na jiném ústředním státním orgánu. Je to situace obtížná pro všechna ministerstva zahraničí na světě, neboť zpravidla dvě třetiny zaměstnanců pracují v zahraničí a jedna třetina v ústředí, tudíž není pro každého zaměstnance garantované po návratu ze ZÚ místo v ústředí.

Je třeba upravit podmínky tzv. místních sil pracujících na ZÚ. Jde o občany cizích států i občany ČR dlouhodobě nebo trvale žijící v zahraničí. Pracovněprávní vztah by měli mít jako dosud zpravidla podle místního práva k zastupitelskému úřadu ČR, nikoliv k České republice – MZV.

Zákon by měl respektovat i zvýšené povinnosti pro diplomatické, administrativní i technické zaměstnance pracující v zahraničí. Jde zejména o

• respektování poslání a specifiky zahraničí služby svým vystupováním, chováním, zevnějškem i vhodným oblečením,
• respektování povinné dosažitelnosti na služebním mobilním telefonu mimo služební dobu,
• dodržování omezení pohybu či pobytu zaměstnance z bezpečnostních důvodů mimo sídla ZÚ nebo místa ubytování zaměstnance, včetně jeho rodinných příslušníků,
• zřízení bankovního účtu v ČR, na který mu bude zasílán plat, a datové schránky pro fyzickou osobu pro doručování písemností.

V zákoně o zahraniční službě je třeba uzákonit i další překážky ve službě a v práci na straně zaměstnance, vyplývající z permanentního střídání zaměstnanců. Jde např. o cestovní dny na dovolenou do ČR a zpět, při cestách do ČR na svatby a pohřby, zařízení osobních záležitostí spojených s odjezdem do zahraničí, při příjezdu na ZÚ a při návratu do ČR. Tyto překážky v práci jsou uvedeny v kolektivní smlouvě, která se však na státní zaměstnance nevztahuje. Stále nebyl vyjasněn rozdíl mezi kolektivní dohodou a kolektivní smlouvou v tom, zda i kolektivní dohoda může obsahovat individuální nároky státních zaměstnanců, když kolektivní dohoda vyššího stupně tak již učinila, dle názorů mnohých však protiprávně. Podle § 104 odst. 3 ZSS další překážky ve službě může stanovit jen vláda svým nařízením (viz nařízení vlády č. 135/2015 Sb., o dalších překážkách ve státní službě, za které přísluší státnímu zaměstnanci plat).

Používání služebních automobilů

Dosavadní právní úprava používání služebních automobilů ve veřejné správě v přílepku k zákonu ČNR č. 10/1993 Sb., o státním rozpočtu na rok 1993, je nedostatečná a až na náměstky ministra byla nahrazena zákonem č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech představitelů státní moci. Již nyní požaduje MF vyjasnit problém náměstků, zda se vztahuje použití služebního automobilu k cestě do práce a zpět jen na 2 politické náměstky ministra nebo i na nově zavedené náměstky ministra pro řízení sekce, kterých je nyní několikanásobně více než vrchních ředitelů sekcí, kteří však nárok na služební automobil k cestě do práce a zpět nikdy neměli.

V každém případě bude třeba v zákoně o zahraniční službě upravit právo vedoucího ZÚ na služební vozidlo k cestě z místa jeho ubytování v zahraničí (např. rezidence) na ZÚ a zpět, což se nyní děje, ale není to upraveno v žádném zákoně.

Rovněž tak se bude pravděpodobně navrhovat, aby vedoucí ZÚ v zemích s výrazně nebezpečným nebo odlišným dopravním provozem nebo s nefungující místní hromadnou dopravou mohl zaměstnanci ZÚ na jeho žádost povolit za úhradu použití služebního vozidla k dopravě dětí do škol, k lékaři nebo z jiných vážných osobních důvodů. Podle služebního předpisu MZV se tak děje, ale mělo by to být uvedeno v zákoně, protože státní majetek lze používat k soukromým účelům, jen jestliže tak stanoví zákon.

Zdravotní připojištění

Nejvýznamnějším ustanovením zákona o zahraniční službě však bude možnost MZV hromadně připojistit státní zaměstnance, zaměstnance v pracovním poměru a rodinné příslušníky, kteří se souhlasem ministerstva následují do služebního působiště nebo pravidelného pracoviště v zahraničí vyslané zaměstnance, pro případ výdajů vynakládaných pro nemoc nebo úraz v zahraničí zahrnujících i náklady na repatriaci a škody při válečných nebo teroristických událostech. Toto hromadné zdravotní připojištění by bylo možné uzavírat i na zahraniční služební cesty. Takové připojištění je možné na základě § 70 odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, pokud tak stanoví zákon a tím by měl být právě zákon o zahraničí službě.

Zdravotní připojištění je obvyklé ve všech zahraničních službách na světě. U nás si tyto výdaje dosud musí zaplatit zaměstnanec sám a žádat MZV o jejich úhradu na základě do češtiny přeložených zahraničních dokladů včetně příbalových letáčků k lékům. MZV nejdříve nechává posoudit smluvními lékaři, zda se jedná o účelně a nutně vynaložené zdravotní výdaje, a podle výsledků hodnocení následně zaměstnancům tyto zdravotní výdaje uhradí. Jde o značnou administrativní náročnost a byrokracii. Napříště by si své nároky na úhradu zdravotních výdajů zaměstnanci řešili přímo s pojišťovnou. Pokud by se zdravotní připojištění v ZZS uzákonilo, předpokládá se, že by se při jednání s vybranými zdravotními pojišťovnami o hromadném zdravotním připojištění dohodla množstevní sleva, a tak by mohlo dojít i k úspoře finančních prostředků vynakládaných dosud na tyto účely MZV. Zaměstnancům by se usnadnil i přechod hranic při vyslání do zemí (například Rusko), které vyžadují předložit potvrzení o tom, že naši občané mají uzavřeno zdravotní připojištění platné v jejich zemi. Stalo se i několikrát (například v USA), že byl odmítnut náš zaměstnanec k ošetření či hospitalizaci v nemocnici, neboť žádný takový doklad o zdravotním pojištění neměl.

Služební a pracovní doba a přesčasy

Návrh zákona o zahraniční službě původně počítal s tím, že MZV by mohlo služebním předpisem zkrátit stanovenou služební a pracovní dobu až na 30 hodin týdně pro zaměstnance vykonávající službu či práci v tropických či jinak zdravotně obtížných oblastech. To je naprosto obvyklé ve všech zahraničních službách na světě.

Rovněž bude navrhováno, aby vykonanou službu přesčas mohl zaměstnavatel i dodatečně uznat, jak je tomu v zákoníku práce. Podle ZSS lze totiž státnímu zaměstnanci službu přesčas jen předem písemně nařídit. To zejména v podmínkách MZV nelze často dodržet, například v případě konzulů, kteří musí odjet ihned k mimořádné konzulární události.

Mateřská a rodičovská dovolená

V neposlední řadě by měl zákon stanovit pořádkovou lhůtu deset týdnů před očekávaným porodem k oznámení očekávaného čerpání mateřské dovolené zaměstnankyní s pravidelným působištěm nebo pravidelným pracovištěm v zahraničí, aby ministerstvo i ZÚ mohly provést nezbytné personální i organizační změny související s očekávanou změnou služebního nebo pracovního poměru (od včasného objednání letenek do ČR až po získání náhrady za pracovnici po jejím odvolání ze ZÚ do ČR z důvodu nástupu na mateřskou dovolenou). Rovněž zdravotní důvody jsou velice důležité. Stejně se postupuje, i pokud zaměstnankyně hodlá čerpat mateřskou, popřípadě rodičovskou dovolenou na své náklady v zahraničí.

Objevují se návrhy, aby i zaměstnankyně, která hodlá rodit v zahraničí, měla nárok na úhradu tohoto zahraničního, zpravidla velice drahého, porodu (dosud má nárok v tomto případě na příspěvek k úhradě zahraničního porodu jen do výše letenek, které nevyužije na cestu na porod do ČR a zpět). Dále někteří navrhují, aby i po dobu mateřské dovolené (nebo alespoň její části) dostávala valutové náhrady, jako když v zahraničí pracuje, a vyskytují se návrhy, aby dostávala po dobu mateřské dovolené z prostředků ministerstva hrazené výdaje spojené s ubytováním v zahraničí alespoň po dobu šesti týdnů. Tito navrhovatelé jaksi opomíjejí rozdíl v § 44 ZSS, který za změnu služebního poměru považuje vyslání k výkonu zahraniční služby, a v zařazení mimo výkon služby z důvodu mateřské nebo rodičovské dovolené – jedno vylučuje druhé.

Třeba připomenout, že vyslání do zahraničí je vždy dočasné. Navíc by došlo k diskriminaci žen – matek, které rodí i čerpají mateřskou dovolenou v ČR (včetně těch, co se vracejí ze ZÚ za tímto účelem do ČR) a žádnou valutovou náhradu k dávkám v mateřství nedostávají, natož aby jim bylo po tuto dobu hrazeno ubytování. Jediným správným a po právní stránce čistým řešením je, aby žena – ať státní zaměstnankyně, nebo zaměstnankyně v pracovním poměru, pokud nemůže vykonávat službu (práci) z důvodu nástupu na mateřskou dovolenou, byla odvolána (přeložena) včas do ČR (místa trvalého výkonu práce nebo služby) a její nároky se řídily stejnými předpisy jako ostatních žen – zaměstnankyň v ČR. Samozřejmě nelze bránit tomu, aby žena – matka rodila a trávila mateřskou dovolenou v zemi ZÚ nebo kdekoliv jinde mimo ČR (např. ve Švýcarsku). Zde je třeba zdůraznit – ano, ale za své prostředky a nikoliv za prostředky ze státního rozpočtu. Prozíravé ženy, které tak chtějí učinit, si včas při odjezdu do zahraničí za své prostředky uzavírají připojištění na úhradu porodu v zahraničí.

Osobní příplatky

Samostatnou problematikou je odměňování zaměstnanců, kteří vykonávají zahraniční službu. Ta snad ale bude brána v úvahu při tvorbě nového způsobu odměňování státních zaměstnanců, který připravuje MPSV podle § 199 ZSS. Rovněž tak je očekáváno, že se vyřeší nově problematika osobních příplatků v rozpočtové sféře. Zejména u státních zaměstnanců, kde dosud lze – až na výjimky, které si vymohlo MZV v § 149 ZSS – měnit osobní příplatek prakticky jen jedenkrát ročně v souvislosti s hodnocením zaměstnance. Přiznaný osobní příplatek si tedy státní zaměstnanec stále „nese“ s sebou bez ohledu na to, zda se mu v ročním období změnila služební pozice či služební působiště, tedy i bez ohledu na finanční limity určené na osobní příplatky na jednotlivých pracovištích. Z fakultativního příplatku se tedy fakticky stává nárokový, navíc – na rozdíl od zákoníku práce – nelze pro státní zaměstnance stanovit další podmínky pro jeho přiznání, snížení či odnětí.

Překážka z důvodu obecného zájmu

Přijetí zákona o zahraniční službě je zásadní pro fungování rezortu zahraničních věcí. Bude však důležitý i pro jiné rezorty, které se tímto druhem státní služby zabývají, a může být inspirativní i pro ostatní zaměstnavatele, jejichž zaměstnanci též pracují v zahraničí.

ZZS se bude týkat všech zaměstnavatelů, pokud bude schválen staronový návrh, aby se za překážku z důvodu obecného zájmu považovaly případy, kdy manžel nebo partner zaměstnance ho bude následovat do zahraničí. Tato nepřítomnost v práci či službě u tohoto rodinného příslušníka bude považována za neplacenou překážku z důvodu obecného zájmu. ZZS tak bude i zvláštním zákonem ve smyslu § 203 odst. 1 ZP.

Právní předpisy citované v článku

(předpisy jsou vždy citovány ve znění pozdějších předpisů, pokud není výslovně uvedeno jinak)

• ZSS – zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě
• ZZS – připravovaný zákon o zahraniční službě
• ZP – zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce
• nařízení vlády č. 135/2015 Sb., o dalších překážkách ve státní službě, za které přísluší státnímu zaměstnanci plat
• zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech představitelů státní moci
• zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech