Vrácení podpory v nezaměstnanosti

Zákonná úprava

Stejně tak jako podmínky pro vznik nároku na podporu v nezaměstnanosti, o nichž již bylo v řadě článků pojednáváno, i podmínky pro povinnost vrátit podporu v nezaměstnanosti jsou zakotveny v části druhé (zprostředkování zaměstnání) a hlavě III zákona o zaměstnanosti nazvané „podpora v nezaměstnanosti a podpora při rekvalifikaci“, a to konkrétně v ust. § 55:

„(2) Byla-li uchazeči o zaměstnání jeho zaviněním podpora v nezaměstnanosti nebo podpora při rekvalifikaci přiznána a poskytována neprávem nebo ve vyšší částce, než skutečně náležela, zejména proto, že uchazeč o zaměstnání zamlčel nebo nesprávně uvedl některou rozhodnou skutečnost nebo nesplnil svou oznamovací povinnost, je uchazeč o zaměstnání povinen částky neprávem přijaté vrátit.

(3) O povinnosti vrátit podporu v nezaměstnanosti a podporu při rekvalifikaci vydá krajská pobočka Úřadu práce rozhodnutí.

(4) Nárok na vrácení podpory v nezaměstnanosti nebo podpory při rekvalifikaci nebo jejich splátek poskytnutých neprávem nebo v nesprávné výši zaniká uplynutím 5 let ode dne, od kterého nenáležela vůbec nebo v poskytnuté výši.“

Dále pak v ust. § 56, jemuž se podrobně věnoval článek Objektivní důvody pro stanovení povinnosti vrátit podporu v nezaměstnanosti (při rekvalifikaci).² Toto ustanovení obsahuje výčet situací, které mohou nastat – např. zpětné přiznání starobního důchodu, které se překrývá s dobou poskytování podpory v nezaměstnanosti, s tím, že stanovuje, že za dobu, kdy došlo k překryvu poskytování starobního důchodu a podpory v nezaměstnanosti, je na základě rozhodnutí úřadu práce dána povinnost podporu v nezaměstnanosti vrátit.

Z uvedených ustanovení lze vyčíst jeden zásadní rozdíl, který spočívá v tom, že zatímco v případě aplikace ust. § 55 odst. 2 zákona o zaměstnanosti je pro vznik povinnosti vrátit podporu v nezaměstnanosti nezbytné, aby bylo prokázáno zaviněné jednání uchazeče o zaměstnání, kterým k neoprávněnému poskytování podpory došlo, v případě ust. § 56 odst. 1 a 2 téhož zákona se zavinění neprokazuje, nýbrž postačuje, aby některá ze situací vyjmenovaných v odst. 1 tohoto ustanovení nastala, a úřad práce může bez prokazování zavinění po provedení správního řízení zahajovaného z moci úřední rozhodnout o povinnosti podporu v nezaměstnanosti vrátit.

Co se týká důvodů zakotvení povinnosti vrátit podporu v nezaměstnanosti, nahlédnutím do důvodové zprávy k zákonu o zaměstnanosti, konkrétně do důvodové zprávy k ust. § 55 odst. 2 citovaného zákona, zjistíme, že jsou tyto důvody popsány velmi stroze, a to tak, že „ustanovení upravuje rovněž situace, kdy dojde k neoprávněnému poskytování prostředků úřadem práce zaviněním uchazeče o zaměstnání. V těchto případech je spravedlivé, aby uchazeč o zaměstnání měl povinnost neoprávněně získané částky vrátit. Nárok na vrácení podpory v nezaměstnanosti a podpory při rekvalifikaci zaniká uplynutím pěti let.“ Lze tedy pouze dovodit, že zákonodárce pamatoval na situace, kdy uchazeči o zaměstnání vznikl nárok na podporu v nezaměstnanosti, která mu byla rozhodnutím úřadu práce přiznána a následně i vyplácena, nicméně poté bude zjištěno, že zaviněným jednáním uchazeče o zaměstnání tato podpora buď vůbec přiznána být neměla, nebo v jiné výši, nebo na ni v průběhu jejího poskytování ztratil nárok apod., přičemž s ohledem na jeho zavinění je nezbytné, aby měl úřad práce možnost takto neprávem vyplacené prostředky ze státního rozpočtu po uchazeči požadovat zpět.

Z hlediska dalšího výkladu je rovněž nezbytné citovat ust. § 42 odst. 2 zákona o zaměstnanosti, které stanovuje uchazeči o zaměstnání ve vztahu k podpoře v nezaměstnanosti následující povinnost:

„Skutečnosti rozhodné pro přiznání a poskytování podpory v nezaměstnanosti je uchazeč o zaměstnání povinen doložit krajské pobočce Úřadu práce, a to například evidenčním listem důchodového pojištění, potvrzením o zaměstnání, potvrzením o výši průměrného výdělku, dokladem o výkonu jiné výdělečné činnosti, u osoby samostatně výdělečně činné potvrzením o době trvání účasti na důchodovém pojištění a o vyměřovacím základu pro pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti; změny těchto skutečností je povinen písemně oznámit krajské pobočce Úřadu práce nejpozději do 8 kalendářních dnů. Při podání žádosti o podporu v nezaměstnanosti je uchazeč o zaměstnání povinen krajské pobočce Úřadu práce písemně oznámit, zda je v právním vztahu vzniklém k výkonu některé z činností podle § 25 odst. 3 nebo zda je v postavení některé z osob uvedených v § 25 odst. 1 písm. c) až f) a s), aniž by se přihlíželo k výši příjmu nebo odměny, to neplatí pro člena bytového družstva, který vykonává práci nebo činnost pro bytové družstvo mimo pracovněprávní vztah nebo je pověřen obchodním vedením bytového družstva. Dojde-li ke vzniku právního vztahu nebo postavení podle věty druhé v průběhu poskytování podpory v nezaměstnanosti, je uchazeč o zaměstnání povinen tyto skutečnosti krajské pobočce Úřadu práce písemně oznámit nejpozději v den jejich vzniku.“

Konkrétní důvody

Jak již bylo zmíněno, resp. jak plyne ze samotného ustanovení § 55 odst. 2 zákona o zaměstnanosti, tento na rozdíl od ust. § 56 odst. 1 téhož zákona neobsahuje žádný konkrétní výčet situací, které by bylo možno považovat za zavinění neoprávněného poskytování podpory v nezaměstnanosti. S výkladem tohoto ustanovení se tak musela vypořádat až praxe, a to jak praxe správních orgánů³, tak praxe soudní, která rovněž nastavila určitá pravidla pro posuzování naplnění podmínek stanovených v ustanovení § 55 odst. 2 zákona o zaměstnanosti. Jednotlivé situace, které se vyskytují v praxi, budou popsány dále.

Zamlčení posledního zaměstnání

Podle ust. § 50 odst. 1 zákona o zaměstnanosti se „výše podpory v nezaměstnanosti a podpory při rekvalifikaci stanoví procentní sazbou z průměrného měsíčního čistého výdělku, který byl u uchazeče o zaměstnání zjištěn a naposledy používán pro pracovněprávní účely v jeho posledním ukončeném zaměstnání v rozhodném období podle pracovněprávních předpisů.“ V kontextu s výše citovaným ust. § 42 odst. 2 zákona o zaměstnanosti pak je to uchazeč o zaměstnání, který úřadu práce sděluje informace o svém posledním zaměstnání a zároveň dokládá údaje o dobách jeho trvání, o době účasti na důchodovém pojištění a rovněž o výši průměrného (pravděpodobného) měsíčního čistého výdělku.

1. Na základě takto doložených informací, pokud jsou splněny všechny podmínky pro přiznání podpory v nezaměstnanosti, je uchazeči o zaměstnání podpora v nezaměstnanosti přiznána a rovněž vypočítána její výše. V praxi se však objevují situace, kdy uchazeč o zaměstnání poslední ukončené důchodově pojištěné zaměstnání zamlčí, protože podmínku 12 měsíců důchodového pojištění v předchozích 2 letech před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání splnil i bez něj, tedy pro splnění této podmínky jej uvádět nepotřebuje, a protože příjem z tohoto posledního zaměstnání nebyl tak vysoký jako ze zaměstnání předchozího. Zamlčením tohoto posledního zaměstnání pak dojde k situaci, kdy je uchazeči o zaměstnání přiznána vyšší podpora v nezaměstnanosti, než jaká by mu náležela, kdyby všechny rozhodné skutečnosti řádně uvedl.
   Pokud úřad práce takové informace získá (obvykle se tak stane v případě, kdy uchazeč o zaměstnání žádá později opětovně o zprostředkování zaměstnání a o podporu v nezaměstnanosti a zapomene, že v předchozí evidenci toto zaměstnání zamlčel), nepochybně dospěje k závěru, že byla uchazeči o zaměstnání poskytována neoprávněně vyšší podpora v nezaměstnanosti, než mu náležela, a to z důvodu, že zamlčel rozhodnou skutečnost pro její přiznání, respektive pro výpočet její výše, a proto zcela oprávněně zahájí správní řízení a rozhodne ve věci povinnosti vrátit částku, která byla poskytována neoprávněně.
2. Předchozí příklad hovořil o situaci, kdy uchazeč o zaměstnání pouze kalkuloval s výší přiznané podpory v nezaměstnanosti, nicméně motivace pro zamlčení posledního zaměstnání může být i jiná, a to související s ust. § 39 odst. 2 písm. a) a b) zákona o zaměstnanosti. Tato ustanovení totiž stanovují, že za určitých okolností, tedy v případě, že s uchazečem o zaměstnání bylo v posledních 6 měsících před jeho zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání ukončeno zaměstnání např. okamžitým zrušením ze strany zaměstnavatele pro porušení povinnosti vyplývající z právních předpisů vztahující se k uchazečem vykonávané práci zvlášť hrubým způsobem, mu nárok na podporu v nezaměstnanosti nevznikne vůbec.

Pokud by tedy uchazeč podmínku získané doby důchodového pojištění splnil i bez uvedení posledního zaměstnání a zároveň by splnil i podmínky ostatní, motivací pro zamlčení posledního zaměstnání by bylo to, aby mu na podporu v nezaměstnanosti vůbec vznikl nárok. V případě, že se úřad práce tuto skutečnost následně dozví, jsou dány důvody pro stanovení povinnosti vrátit celou neoprávněně přiznanou a poskytnutou podporu v nezaměstnanosti.

Zamlčení nekolidujícího zaměstnání

V souvislosti s novelou zákona o zaměstnanosti účinnou od 1. 10. 2015 existují další situace, jejichž zamlčení způsobuje povinnost vrátit podporu v nezaměstnanosti. Jedná se o situace, kdy uchazeč o zaměstnání ke dni, k němuž by jinak byla podpora v nezaměstnanosti přiznána, je v právním vztahu zakládajícím tzv. nekolidující zaměstnání, a to bez ohledu na to, zda tuto činnost vykonává či nikoli, nebo je ke dni, k němuž má být podpora v nezaměstnanosti přiznána, v postavení některé z osob uvedených v ust. § 25 odst. 1 písm. c) až f) a s) zákona o zaměstnanosti. Toto postavení je obdobné výše uvedenému příkladu, jelikož existence právního vztahu zakládajícího nekolidující zaměstnání nebo např. situace, kdy jednatel vykonává mimo pracovněprávní vztah pro společnost s ručením omezeným práci, za kterou je odměňován měsíční odměnou nižší, než je polovina minimální mzdy, od 1. 10. 2015 rovněž brání tomu, aby uchazeči o zaměstnání nárok na podporu v nezaměstnanosti vůbec vznikl.⁴ Pokud by takový vztah vznikl v průběhu podpůrčí doby, ve smyslu ust. § 44 odst. 3 zákona o zaměstnanosti by po dobu trvání takové situace podpora v nezaměstnanosti nebyla uchazeči vyplácena.

Oznamovací povinnost ve vztahu k výkonu těchto činností je rovněž zakotvena v ust. § 42 odst. 2 zákona o zaměstnanosti, přičemž nesplnění této oznamovací povinnosti je rovněž nutno hodnotit jako zaviněné jednání uchazeče o zaměstnání vedoucí k neoprávněnému poskytování podpory v nezaměstnanosti a následné aplikaci ust. § 55 odst. 2 citovaného zákona.

Vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání

Zřejmě zcela nejčastějším důvodem pro stanovení povinnosti vrátit podporu v nezaměstnanosti však je situace, kdy dojde ke zpětnému vyřazení fyzické osoby z evidence uchazečů o zaměstnání, přičemž v době po datu, od něhož k vyřazení došlo, byla fyzické osobě poskytována podpora v nezaměstnanosti. Konkrétně si lze představit situaci, kdy fyzické osobě např. od 1. 10. 2016 byla přiznána podpora v nezaměstnanosti po podpůrčí dobu 5 měsíců a tato byla až do 31. 3. 2017 zároveň vyplácena. V průběhu dubna 2017 bude zjištěno, že fyzická osoba se ke dni 10. 1. 2017 stala likvidátorem a že k tomuto dni rovněž začala funkci likvidátora vykonávat, aniž by do 8 kalendářních dnů, tj. do 18. 1. 2017,⁵ tuto skutečnost úřadu práce oznámila.

Takovým jednáním dojde k naplnění důvodů pro vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání zakotveným v ustanovení § 30 odst. 1 písm. a) zákona o zaměstnanosti, dle něhož „uchazeče o zaměstnání krajská pobočka Úřadu práce z evidence uchazečů o zaměstnání rozhodnutím vyřadí, jestliže nastala některá ze skutečností bránících zařazení nebo vedení v evidenci uchazečů o zaměstnání, které jsou uvedeny v § 25, s výjimkou skutečností uvedených v § 25 odst. 2 písm. a) až c), a uchazeč o zaměstnání nesplní oznamovací povinnost podle § 27 odst. 2.“ Datem vyřazení bude v tomto případě 10. 1. 2017, kdy nastala skutečnost bránící vedení v evidenci uchazečů o zaměstnání,⁶ kterou uchazeč v zákonné 8denní lhůtě úřadu práce neoznámil.

Důsledkem vyřazení ode dne 10. 1. 2017 pak bude, že od tohoto dne nebude fyzická osoba splňovat základní podmínku pro nárok na podporu v nezaměstnanosti – nebude od tohoto dne uchazečem o zaměstnání, tedy na podporu v nezaměstnanosti vyplacenou od 10. 1. 2017 do 31. 3. 2017 nelze hledět jinak než jako na podporu vyplacenou neoprávněně. Zavinění zde pak je nutno spatřovat v tom, že nebyla ze strany fyzické osoby splněna oznamovací povinnost, v důsledku čehož došlo k jejímu vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání, což způsobilo nesplňování podmínek pro pobírání podpory v nezaměstnanosti.

V případě těchto situací, tedy situací, kdy důvodem pro stanovení povinnosti vrátit podporu v nezaměstnanosti je vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání, nelze zapomenout ani na judikaturu Nejvyššího správního soudu, která se vztahuje k prokazování zavinění. První ze zásadních rozsudků vůbec stanovuje podmínku pro možnost vyžadovat vrácení podpory v nezaměstnanosti a konstatuje, že „při existenci některé ze skutečností bránících zařazení nebo vedení uchazeče o zaměstnání v evidenci uchazečů o zaměstnání může úřad práce podle § 55 odst. 3 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, vydat rozhodnutí o povinnosti vrátit podporu v nezaměstnanosti pouze tehdy, když již předtím kvůli této skutečnosti pravomocně rozhodl o vyřazení uchazeče o zaměstnání z evidence uchazečů o zaměstnání za použití § 30 odst. 1 písm. a) téhož zákona.“⁷

Jinými slovy se tento rozsudek vypořádává se situací, která je totožná jako v příkladu nastíněném výše. Jakkoli se v daném rozsudku hovoří pouze o vyřazení dle ustanovení § 30 odst. 1 písm. a) zákona o zaměstnanosti, tedy o situacích, kdy u uchazeče o zaměstnání v průběhu jeho vedení v evidenci nastane situace tomuto vedení bránící a on ji úřadu práce v zákonem stanovené lhůtě neoznámí, lze zcela jistě dovozovat, že by pravomocné vyřazení bylo podmínkou pro možnost rozhodnout o povinnosti vrátit podporu v nezaměstnanosti i v dalších situacích, které vedou k vyřazení, jako např. výkon nelegální práce, nedostavení se na stanovený termín apod.

Ve druhém rozsudku pak Nejvyšší správní soud hodnotil způsob prokazování zavinění uchazeče o zaměstnání, přičemž dospěl k následujícímu závěru: „Nejvyšší správní soud v prvé řadě zdůrazňuje, že v projednávané věci jsou přezkoumávána rozhodnutí týkající se povinnosti stěžovatele vrátit podporu v nezaměstnanosti podle § 55 odst. 2 zákona o zaměstnanosti. Podle tohoto ustanovení je uchazeč o zaměstnání povinen vrátit částky neprávem přijaté, byla-li jeho zaviněním podpora v nezaměstnanosti přiznána a poskytována neprávem nebo ve vyšší částce, než skutečně náležela, zejména proto, že uchazeč o zaměstnání zamlčel nebo nesprávně uvedl některou rozhodnou skutečnost nebo nesplnil svou oznamovací povinnost. Porušení oznamovací povinnosti stěžovatele bylo určeno pravomocným rozhodnutím žalovaného ze dne 23. 3. 2011, čj. 2011/4061-424. Závěry přijatými v tomto rozhodnutí ohledně porušení oznamovací povinnosti byl žalovaný vázán a musel je respektovat. Na tuto skutečnost byl stěžovatel krajským soudem opakovaně upozorněn, v odůvodnění napadeného rozsudku je zcela srozumitelně konstatováno, že žalobní námitky směřují proti jinému rozhodnutí, které není a nemůže být přezkoumáváno v projednávané věci.

(21) S tímto závěrem se Nejvyšší správní soud zcela ztotožňuje. Splnění podmínek pro vyřazení stěžovatele z evidence uchazečů o zaměstnání stanovených v § 30 zákona o zaměstnanosti bylo posuzováno v jiném řízení, toto řízení bylo ukončeno pravomocným rozhodnutím. Skutečnosti, o kterých bylo pravomocně rozhodnuto, musí být správními orgány i jakýmikoliv jinými subjekty respektovány v případných navazujících řízeních. Není možno obcházet účinky existujícího pravomocného rozhodnutí tím, že konkrétní závěry v něm přijaté by byly jinak posouzeny v jiném řízení. Takový postup by byl v rozporu se zásadou zákonnosti, právní jistoty a legitimního očekávání (§ 2 správního řádu).“ ⁸

Předmětný rozsudek, který navazuje na obdobnou předchozí rozhodovací činnost, pak jinými slovy dovozuje, že pokud bylo pravomocně rozhodnuto o vyřazení fyzické osoby z evidence uchazečů o zaměstnání, zavinění je prokázáno právě tímto pravomocným vyřazením. V praxi je totiž zcela běžné, že fyzická osoba se proti svému vyřazení žádným způsobem nebrání, protože si neuvědomuje jeho další důsledky. Jsou tedy obvyklé i situace, kdy fyzická osoba nijak nereaguje na oznámení o zahájení správního řízení ve věci jejího vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání a ani proti rozhodnutí o tomto vyřazení se neodvolá. Teprve když zjistí, že dalším důsledkem vyřazení je povinnost vrátit podporu v nezaměstnanosti, začne v řízení o této povinnosti namítat skutečnosti, které mají dle jejího názoru zvrátit předchozí pravomocné vyřazení. Takovými skutečnostmi však není dán důvod se v řízení o povinnosti vrátit podporu v nezaměstnanosti zabývat, když měly být uplatňovány právě v řízení ve věci vyřazení.

Procesní stránka

Z hlediska procesního se jedná vždy o řízení zahajované z moci úřední ve smyslu ust. § 46 odst. 1 správního řádu, když doručením oznámení o zahájení správního řízení se řízení začíná. Následně po provedeném správním řízení vydá úřad práce o povinnosti vrátit podporu v nezaměstnanosti rozhodnutí podle ust. § 55 odst. 3 zákona o zaměstnanosti, kterým stanoví účastníkovi povinnost vrátit určitou částku, přičemž ve výroku rozhodnutí by měla být ve smyslu ust. § 68 odst. 2 správního řádu uvedena i doba, za kterou se uvedená částka vrací, tedy doba, po kterou byla podpora v nezaměstnanosti zaviněním fyzické osoby poskytována neoprávněně.

Proti rozhodnutí úřadu práce má pak uchazeč o zaměstnání možnost podání řádného opravného prostředku v podobě odvolání k Ministerstvu práce a sociálních věcí do 15 dnů ode dne doručení rozhodnutí. V důsledku podání odvolání, které má dle ust. § 85 odst. 1 správního řádu odkladný účinek, nenastávají až do rozhodnutí odvolacího orgánu pro účastníka řízení důsledky (právní moc a vykonatelnost) vyplývající z rozhodnutí úřadu práce.

Prekluzivní lhůta

Nárok na vrácení podpory v nezaměstnanosti zaniká po 5 letech ode dne přiznání, jak vyplývá z ust. § 55 odst. 4 zákona o zaměstnanosti. Jako počáteční bod pro plynutí lhůty je rozhodující datum, od kterého se kladným rozhodnutím podpora v nezaměstnanosti uchazeči o zaměstnání přiznala, nikoliv právní moc takového rozhodnutí. Do 5 let pak následně musí být stanovena povinnost poskytnutou podporu v nezaměstnanosti vrátit, kde však již toto rozhodnutí musí do těchto 5 let nabýt právní moci a neprávem přiznaná a poskytnutá podpora v nezaměstnanosti musí být rovněž vymožena.⁹

Právní předpisy citované v článku

(předpisy jsou vždy citovány ve znění pozdějších předpisů, pokud není výslovně uvedeno jinak)

• zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti
• zákon č. 500/2004 Sb., správní řád