V době, kdy každý aspekt společnosti podléhá rychlým dynamický změnám nelze opomíjet ani problematiku odborné způsobilosti k novým, často život ohrožujícím profesím. Kromě nově vznikajících profesí, které přichází s rozvojem lidské činnosti a moderních technologií však existuje také mnoho profesí, velmi náročných, na něž se z hlediska právní úpravy trochu pozapomíná pravděpodobně proto, že se jedná o vysoce specializované činnosti, jejichž výkon není masový. Mezi takové profese patří i tzv. pracovní potápění. Přestože se jedná o profesi, při jejímž neodborném výkonu může velmi snadno dojít nejen k poškození zdraví, ale také ke smrtelným úrazům, české právní prostředí se jí věnuje jen velmi okrajově a v podrobnostech se o jednotlivých činnostech v rámci této profese můžeme dočíst pouze v příslušných ČSN.
Obecně k odborné způsobilosti v oblasti bezpečnosti a ochrany zdraví při práci
Je-li zde veřejný zájem na regulaci konkrétní profese, vždy se musí brát v potaz Listina základních práv a svobod, v níž je jednak článkem 4 zakotvena možnost zákonných omezení, a jednak je v ní obsažen samostatný článek 26 vztahující se přímo ke svobodě povolání. Vycházíme-li tedy z premisy článku 4 odst. 1, který stanoví, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a současně zohledníme znění článku 26 odst. 2, konstatujícím skutečnost, že pouze zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností, lze najít určitý právní rámec pro vytvoření konceptu konkrétní odborné způsobilosti pro určitou profesi.
Za velmi osvědčený způsob tvorby odborné způsobilosti je možnost vyjmenovat veškeré odborné předpoklady přímo v zákoně vyčerpávajícím způsobem. Tento přístup byl zvolen například u jedné ze základních odborných způsobilosti v oblasti bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, tedy u odborné způsobilosti fyzické osoby k zajišťování úkolů v prevenci rizik tak, jak je stanovena § 10 odst. 1 zákona č. 309/2006 Sb., kterým se upravují další požadavky bezpečnosti a ochrany zdraví při práci v pracovněprávních vztazích a o zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při činnosti nebo poskytování služeb mimo pracovněprávní vztahy (zákon o zajištění dalších podmínek bezpečnosti a ochrany zdraví při práci), ve znění pozdějších předpisů. Lze mít za to, že je to koncept osvědčený a pro široké využití dané odborné způsobilosti je nezbytné, aby odborné, nebo jinak řečeno, kvalifikační předpoklady byly stanoveny naprosto nezpochybnitelně a svým pojetím nepodléhaly častým změnám. Každá taková změna či pokus o dílčí úpravu odborné způsobilosti by znamenala změnu zákona, což předpokládá poměrně dlouhý legislativní proces.
Jiný koncept byl zvolen (přestože zatím nebyl nenaplněn) například u tzv. vyhrazených technických zařízení, kdy zákon o zajištění dalších podmínek bezpečnosti a ochrany zdraví při práci v § 11 stanoví obecný rámec jednotlivých omezení s tím, že v podrobnostech budou rozvedeny podzákonným předpisem. Při využití tohoto konceptu je třeba ještě více akcentovat zmiňované články Listiny základních práv a svobod, aby nedošlo k narušení základních principů ústavnosti a hierarchie právních předpisů.
Podmínky pro získání odborné způsobilosti musí být tedy vymezeny dle s čl. 26 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, nadto musí platit, že v souladu s čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod se veškerých práv uvedených v čl. 26 lze domáhat v mezích zákonů, které je provádějí. Zda by byla tato zmiňovaná právní úprava vztahující se k vyhrazeným technickým zařízením tak, jak je účinná, plně aplikovatelná a souladná s ústavním pořádkem, nelze do všech důsledků analyzovat s ohledem na skutečnost, že související prováděcí právní předpisy nebyly nikdy vydány.
Koncept jako takový ale není třeba zcela odmítat. Lze mít za to, že při dodržení výše uvedených zákonitostí, by mohla být úprava funkční a souladná s ústavním pořádkem. Nutno zdůraznit, že u jakéhokoliv konceptu tvorby právního rámce odborné způsobilosti je třeba vždy zohledňovat skutečnost, zda zde existuje relevantní důvod pro danou regulaci, aby nedocházelo k neopodstatněnému omezování základních práv a svobod. V případě profesí v oblasti bezpečnosti a ochrany zdraví při práci je chráněným zájmem zejména zdraví a bezpečnost jak osoby činnost nebezpečnou svou povahou vykonávající, tak jejího okolí.
Případný právní rámec takové odborné způsobilosti musí být vždy navržen tak, aby mohl být považován za regulaci nezbytnou k dosažení požadovaného cíle s tím, že stanovené podmínky nesmí mít diskriminační povahu.
Mohlo by se tedy jednat o poměrně účelné řešení, kdy by při splnění požadavku Listiny základních práv a svobod omezit předpoklady pro výkon daných profesí zákonem, byly technické parametry omezení, jež jsou předmětem častějších změn (např. z důvodu vzniku nových studijních oborů zavádějících úzce specializované profese), obsaženy například v podobě určitého taxativního výčtu v prováděcím právním předpise. Při změně oboru, jeho názvu, či rozšíření o nové specializace v rámci daného oboru, by zákon nebyl zatěžován technickými novelami. V tomto duchu lze vnímat i nález Ústavního soudu (Pl. ÚS 5/01), který konstatuje, že „závěr, který by požadoval stanovení jakékoliv povinnosti přímo a výhradně zákonem, by zjevně vedl k absurdním důsledkům, a to k popření sekundární (a v některých případech i primární) normotvorby, jelikož pojmovou součástí každé právní normy je vymezení určitých práv a povinností adresátů normy.“
Výše uvedený koncept vymezení odborné způsobilosti lze mít za možný také s ohledem na existenci třetího přístupu, který byl využit právě u pracovního potápění a je ve vztahu k zmiňovaným článků Listiny základních práv a svobod ještě benevolentnější. Jedná se o využití právní úpravy zákona č. 179/2006 Sb., o ověřování a uznávání výsledků dalšího vzdělávání a o změně některých zákonů (zákon o uznávání výsledků dalšího vzdělávání), ve znění pozdějších předpisů. Usnesením vlády ze dne 27. února 2013 č. 135 k návrhu na podporu využití Národní soustavy kvalifikací a zákona č. 179/2006 Sb., o ověřování a uznávání výsledků dalšího vzdělávání a o změně některých zákonů (zákon o uznávání výsledků dalšího vzdělávání), ve znění pozdějších předpisů, bylo uloženo všem jejím členům zohlednit existenci Národní soustavy kvalifikací a zákona o ověřování a uznávání výsledků dalšího vzdělávání při tvorbě vlastních právních předpisů upravujících oblasti kvalifikací, kvalifikačních předpokladů pro výkon povolání či ověřování a zkoušky kvalifikační způsobilosti. Dosud je však přístup rezortů k plnění předmětného usnesení značně opatrný.
Národní soustava kvalifikací je zakotvena v § 6 zákona o ověřování a uznávání výsledků dalšího vzdělávání. Dle důvodové zprávy k tomu ustanovení se jedná o systémový nástroj, „jehož cílem je mj. propojení požadavků stanovených počátečním vzdělávání (obory vzdělání) a požadavků ze světa trhu práce“. Má se jednat o určitý „předpoklad pro propojování počátečního a dalšího vzdělávání, stanoví vztahy mezi dílčími kvalifikacemi i vztahy mezi dílčími a úplnými kvalifikacemi, rovněž vymezí pravidla pro skládání dílčích kvalifikací pro získání kvalifikace úplné. Prostřednictvím Národní soustavy kvalifikací a hodnotících standardů budou tak moci být posuzovány a hodnoceny výsledky dalšího vzdělávání.“ Důležitým aspektem celého systému je jeho průběžné doplňování. V současnosti se v databázi nachází 1234 kvalifikací, což je zcela nepopiratelně velmi významné číslo. Jedná se tedy o rozsáhlý systém, který je upraven zákonem a v rámci tohoto sytému je možné získávat odbornou způsobilost v mnoha oborech. Přenos požadavků trhu práce do vzdělávání lze považovat za legitimní cíl vytvořeného systému. Přesto způsob, jakým jsou jednotlivé odborné způsobilosti vytvářeny, může vzbuzovat určité obavy, zda dochází k naplnění premis výše uváděných článků Listiny základních práv a svobod. Profesní kvalifikaci, tedy způsobilost vykonávat určitou pracovní činnost nebo ucelený soubor pracovních činností uplatnitelných na trhu práce, získá každý, kdo úspěšně složí zkoušku podle hodnotícího standardu příslušné profesní kvalifikace, což je soubor kritérií a postupů pro ověřování požadavků pro danou profesní kvalifikaci.
V důvodové zprávě zákona o uznávání výsledků dalšího vzdělávání je konstatováno, že instituty kvalifikačního a hodnotícího standardu jsou zavedeny k posouzení dosažené odborné způsobilosti zájemců o tento způsob získání kvalifikace. „Kvalifikační standard je strukturovaným popisem odborných způsobilostí nezbytných pro výkon pracovních činností v určitém povolání. Kvalifikační standard je základem hodnotícího standardu. ... Aby bylo možné vydat osvědčení potvrzující získání odpovídající dílčí kvalifikace, vymezené kvalifikačním standardem, je nutné prokázat odborné způsobilosti v rozsahu hodnotícího standardu.“
Samotné kvalifikační předpoklady tedy nejsou stanoveny zákonem, jako u předchozích dvou konceptů, ale kvalifikačním standardem, který je v souladu s § 7 zákona o ověřování a uznávání výsledků dalšího vzdělávání schvalován, měněn, popřípadě rušen Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen „MŠMT“) v dohodě s příslušným autorizujícím orgánem. Návrh kvalifikačního standardu nebo jeho změny připravuje organizace MŠMT ve spolupráci s Národní radou pro kvalifikace, Ministerstvem práce a sociálních věcí a předkládá je ministerstvu ke schválení. Organizace MŠMT při přípravě spolupracuje rovněž s profesními komorami, zájmovými a profesními sdruženími, organizacemi zaměstnavatelů, odbornými společnostmi, sdruženími právnických osob vykonávajících činnost škol zapsaných do rejstříku škol a školských zařízení a reprezentací vysokých škol.
Přestože s ohledem na výše uvedené odchylky od prvních dvou konceptů stanovování odborné způsobilosti nelze na systém hledět jako na ideální, je mnohem pružnější než ony dva předchozí, může lépe reagovat na potřeby trhu práce a může obsáhnout i velmi specializované obory, či podobory, na které právní úprava vůbec nepamatuje. Národní soustava kvalifikací je již od počátku cílena na ty kvalifikace, které jsou významné pro zaměstnatelnost dospělých a konkurenceschopnost podnikatelů. Technologické a informační nároky na výkon jednotlivých profesí, jazykové vybavení občanů, ale i profese potřebné pro rozvoj podnikatelské činnosti v odvětvích, která se v České republice považují za perspektivní, ukazují, že si systém stanovování odborné způsobilosti při tak rychlých změnách ne vždy může vystačit s klasickými přístupy. Tak je tomu i u tzv. pracovního potápění.
Právní úprava problematiky pracovního potápění
„V České republice provádějí potápěčské práce profesionální potápěči asi 45 let a odpracují pod vodou každoročně přibližně 4 500 hodin, to znamená, že každý profesionální potápěč odpracuje za rok v průměru asi 350 hodin.“1)
Jeden z nemnoha právních předpisů, který dílčím způsobem problematiku potápění zmiňuje je nařízení vlády č. 591/2006 Sb., o bližších minimálních požadavcích na bezpečnost a ochranu zdraví při práci na staveništích, ve znění nařízení vlády č. 136/2016 Sb. Příloha č. 5 tohoto nařízení řadí potápěčské práce mezi práce a činnosti vystavující fyzickou osobu zvýšenému ohrožení života nebo poškození zdraví. Nařízení vlády v příloze č. 3, kapitola XVIII. Potápěčské práce, konstatuje v bodě 2. mimo jiné, že potápěčské práce smí vykonávat jen zdravotně a odborně způsobilá fyzická osoba podle jiného právního předpisu (dále jen „potápěč“), určená odborně způsobilou fyzickou osobou odpovědnou za řízení potápěčských prací (dále jen „vedoucí potápěč“), a to s účinností od 1. května 2016. Před tímto datem bylo v části přílohy výše specifikované uváděno, že potápěčské práce smí vykonávat pouze osoba odborně a zdravotně způsobilá podle předem písemně stanoveného technologického a pracovního postupu bez odkazu na další právní předpis, který by odbornou způsobilost pro danou profesi vymezoval.
Před účinností novely tedy bylo možné poukazovat na skutečnost, že nařízení vlády překračuje meze zákona, který má být nařízením proveden. Současně ale ani nařízení vlády samo neupravovalo odborné předpoklady dané způsobilosti, takže zde existovala velká právní nejistota ohledně toho, jak má být odborná způsobilost v praxi pojímána a v jaké rozsahu je vlastně regulována. Ustanovení s ohledem na svoji neurčitost způsobovalo nemalé praktické výkladové problémy.
Novela nařízení vlády č. 136/2016 Sb. měla snahu tuto neústavnost zmírnit tak, že začala na dané konstatování ohledně nezbytnosti odborné způsobilosti k výkonu profese potápěče hledět jen jako na určitý oslí můstek k vyřešení problému odkazem na právní předpis vyšší právní síly, na jehož základě lze již o regulaci odborné způsobilosti alespoň uvažovat. Právním předpisem, na který je prostřednictvím poznámky pod čarou odkazováno, a na jehož základě lze získávat odbornou způsobilost v předmětném oboru, je tedy zákon o ověřování a uznávání výsledků dalšího vzdělávání.
Nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 485/98 se k závaznosti poznámek pod čarou vyjádřil tak, že poznámky pod čarou nemají normativní charakter, přesněji nejsou závaznou součástí pravidla chování. Proto, stejně jako jiné části právního předpisu, jejichž posláním je zlepšit přehlednost předpisu a orientaci v právním řádu, jsou i poznámky pod čarou pouhou legislativní pomůckou, která nemůže být závazným pravidlem pro výklad právního předpisu a stanovení pravidel chování. Důvod, pro který byla poznámka pod čarou do textu ustanovení doplněna, se zcela shoduje se zmiňovaným nálezem Ústavního soudu. Předmětný odkaz by měl vést uživatele předpisu k tomu, aby si ověřil, zda vysoce odbornou a nebezpečnou práci vykonávají profesionálové a ne tzv. rekreační/sportovní potápěči bez jakékoliv odborné kvalifikace.
„Rozdíly mezi rekreačním a pracovním potápěním jsou i v používané technice. Zásadní rozdíl je v dodávce dýchacího média. Při pracovním potápění jsou dodávány dýchací plyny potápěčům z hladiny a tím je zajištěna jeho prakticky neomezená dodávka i pro případ zdržení nebo uvíznutí pod vodou. Potápěči v tomto případě nejsou stresováni ani ohrožováni omezenou zásobou dýchacích plynů. Zásoba dýchacích plynů, kterou si nese potápěč pod vodu, slouží pouze jako bezpečnostní rezerva.“2)
Díky vložené poznámce pod čarou tedy nyní nařízení vlády jednoznačně nemá ambice samo o sobě předpoklady odborné způsobilosti stanovit a navádí uživatele právního předpisu na zákon, jenž v současné době jako jediný určitým specifickým mechanismem umožňuje získání žádoucí odborné způsobilosti.
Nutno však zdůraznit, že poznámka pod čarou nevytváří omezení v možnostech použití jiné (např. starší) řádně získané odborné způsobilosti v této oblasti a pouze odkazuje na nyní platný a účinný právní předpis. Pokud tedy byla odborná způsobilost v dané oblasti nabyta řádně a v souladu s tehdejšími právními předpisy a současně její platnost nebyla časově ohraničena, lze mít za to, že novelou nařízení vlády č. 136/2016 Sb. nebyla nikterak omezena ani co do možnosti na jejím základě tyto odborné činnosti dále vykonávat.
Současně však platí, že nyní mohou ve smyslu zákona o ověřování a uznávání výsledků dalšího vzdělávání provádět školení a zkoušky z odborné způsobilosti a vydávat doklady o odborné způsobilosti v této oblasti pouze osoby autorizované Ministerstvem zemědělství.
Pro oblast potápění rozeznává Národní soustava kvalifikací dvě kvalifikace, a to Potápěč pracovní (kód: 69-014-H) a Potápěč operátor (kód: 69-015-H). Pro obě kvalifikace se předpokládá minimálně střední vzdělání s výučním listem. Charakteristiky obou specializací jsou velmi podrobné a dokonce uvádějí i související doporučené kvalifikace, které souvisí s výkonem dané specializace, jedná se například o odbornou způsobilost podle vyhlášky č. 447/2001 Sb., o báňské záchranné službě, odbornou způsobilost podle vyhlášky č. 18/1979 Sb. (u hornických činností též podle vyhlášky č. 392/2003), kterou se určují vyhrazená tlaková zařízení a stanoví některé podmínky k zajištění jejich bezpečnosti, nebo též odbornou způsobilost podle vyhlášky č. 72/1988 Sb., o používání výbušnin.
Jedná se tedy o velmi podrobně nastavené charakteristiky, které se svým rozsahem a obsahem zjevně snaží pojmout celou danou oblast z mnoha aspektů. Přes určitou problematickou povahu takto konstruovaných odborných způsobilostí nelze sytému upřít enormní úsilí vytvořit pravidla, která by zvýšila jistotu subjektů v dané oblasti se pohybujících.
Měnící se trend v záležitosti propojení získávání odborných způsobilostí s Národní soustavou kvalifikací je patrný nejen z novely nařízení vlády č. 136/2016 Sb., která spíše opatrně naznačuje, než že by měla ambice být revoluční, ale lze jej spatřovat zejména v poslední novele zákona č. 256/2001 Sb., o pohřebnictví a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Novela č. 193/2017 Sb. nově upravila § 6 odst. 2 předmětného zákona tak, že mimo jiné stanoví, že „žadatel o koncesi na provozování pohřební služby musí prokázat svoji odbornou způsobilost, kterou se rozumí úspěšné získání profesní kvalifikace Sjednavatel pohřbení a profesní kvalifikace Pracovník pro úpravu a přepravu lidských pozůstatků podle zvláštního předpisu“. Oním zvláštní předpisem je opět zákon o ověřování a uznávání výsledků dalšího vzdělávání. Tento předpis již explicitně hovoří o získání této kvalifikace jako o legitimním způsobu získání odborné způsobilosti.
Zda bude tento trend dále rozšiřován zatím nelze s určitostí tvrdit, může být však určitou doplňkovou variantou získání odborné způsobilosti zejména pro profese, kde je to vzhledem k jejich obsahu a povaze vykonávaných činností vhodné.
ZDROJE:
Nález Ústavního soudu (Pl. ÚS 5/01) ze dne 16. 10. 2001.
Nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 485/98 ze dne 30. 11. 1999.
HATÁK, M. Pracovní potápění. Asociace profesionálních potápěčů ČR [cit. 6. 7. 2018] online. Dostupné na http://www.appcr.cz/.
Listina základních práv a svobod: komentář. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2012. Komentáře (Wolters Kluwer ČR). ISBN 978-80-7357-750-6.