Pokuta uložená zaměstnavateli orgánem inspekce práce za nedodržení této povinnosti může dosáhnout výše až 1 000 000 Kč. Na mysli mám povinnost zaměstnavatele dle ustanovení § 92 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, rozvrhnout zaměstnanci pracovní dobu tak (lépe vyjádřeno „zajistit“), aby měl nepřetržitý odpočinek v týdnu v trvání alespoň 35 hodin (u mladistvého zaměstnance alespoň 48 hodin bez možnosti zkrácení), resp. nejméně 24 hodin s tím, že pak mu bude poskytnut nepřetržitý odpočinek v týdnu za období 2 týdnů v celkové délce minimálně 70 hodin.
Předmětem rozhodovací praxe Nejvyššího správní soudu se stal nedávno případ, který pokutou za přestupek zaměstnavatele na úseku pracovní doby skutečně skončil, ale zaměstnavatel měl za to, že nic neporušil. Nejvyšší správní soud se v této souvislosti vyjádřil k některým aspektům nepřetržitého odpočinku v týdnu stejně jako k postupu orgánu inspekce práce při kontrole zaměstnavatele, a to ve svém rozsudku ze dne 21. 11. 2019, sp. zn. 1 Ads 272/2019.
Popis případu
U zaměstnavatele byla provedena kontrola dodržování povinností vyplývajících z pracovněprávních předpisů místně příslušným orgánem inspekce práce. Kontrolní orgán mj. dovodil, že u několika zaměstnanců nezajistil zaměstnavatel minimální délku nepřetržitého odpočinku v týdnu a uložil mu pokutu. Ta po revizi odvolacím orgánem činila 58 000 Kč. Předmětem sporu mezi zaměstnavatelem a kontrolním orgánem se stalo především to, z čeho konkrétně vycházet při posouzení skutečně odpracované doby zaměstnancem a kdy tedy jeho výkon práce začínal a končil. S tím totiž souvisel i běh nepřetržitého odpočinku v týdnu.
Kontrolní orgán pokládal za rozhodné údaje o (uznané) pracovní době uvedené ve zprávách zaměstnavatele o pracovní době v kolonce „Uznáno od-do“. Tyto časové údaje přitom nekorespondovaly s rozvržením pracovní doby zaměstnanců provedeným zaměstnavatelem. Úvodní hodnota v této kolonce vždy přibližně o půl hodiny předcházela začátku rozvržené pracovní doby (tj. například v případě směny začínající ve 14:00 hod. bylo jako údaj „Uznáno od-do“ uvedeno „13:30-22:00“). Z toho orgán inspekce práce usoudil, že pracovní doba každého zaměstnance činila pravidelně 8 hodin plus přestávka v práci v trvání 30 minut; zaměstnanci se tak podle něj nutně na pracovišti vyskytovali minimálně 8 a půl hodiny, čemuž odpovídá i „fond pracovní doby“ uváděný ve zprávách o pracovní době.
Zaměstnavatel takový postup označil za nesprávný. Podle jeho názoru měly správní orgány vycházet z rozvržení pracovní doby (kterým zaměstnavatel určuje začátek a konec směn) ve spojení se zprávami o pracovní době, v nichž je pro posouzení otázky začátku a konce pracovní doby rozhodný sloupec označený „Hodin“. Tento sloupec podle zaměstnavatele v daném případě označuje zaměstnancem skutečně odpracovaný počet hodin. Počet takto uznaných hodin podle něho odpovídá rozvržení směny a vyplývá též z výplatních pásek. Navíc prostorové a technologické podmínky provozu u zaměstnavatele neumožňují současnou práci zaměstnanců, jejichž práce byla rozvržena do různých směn.
Krajský soud žalobu zaměstnavatele zamítl. Zaměstnavatel proto podal proti jeho rozhodnutí kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu. Ten považoval postup správních orgánů stejně jako krajského soudu za nedostatečný. Proč?
Z rozhodnutí soudu
Nelze automaticky ztotožňovat rozvržení pracovní doby (které podle ustanovení § 84 zákoníku práce zaměstnavatel vypracovává s předstihem a seznamuje s ním zaměstnance) a (skutečnou) pracovní dobu, tedy časový úsek, po který zaměstnanci skutečně byli povinni práci vykonávat nebo byli připraveni na pracovišti k jejímu výkonu. Je samozřejmé, že tyto doby se od sebe fakticky (z důvodu kratšího či delšího výkonu práce oproti původnímu rozvržení) mohou odlišovat. Doba nepřetržitého odpočinku se pak musí odvíjet od doby skutečného výkonu práce (nikoli pouze od výkonu práce tak, jak byl dopředu stanoven v rozvržení pracovní doby), tak aby nebyla ochrana zaměstnanců spočívající v jejich právu na dostatečný odpočinek mezi směnami pouze formální. Pro posouzení otázky, zda zaměstnavatel svým jednáním naplnil všechny znaky skutkové podstaty přestupku na úseku pracovní doby, tak bylo nutno zabývat se v prvé řadě tím, jaký časový úsek představoval (skutečnou) pracovní dobu dotčených zaměstnanců v posuzovaných obdobích.
Objasnění této skutečnosti bylo ve správním řízení bezesporu na správních orgánech. Ty byly povinny postupovat v souladu se zásadou materiální pravdy tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jejich úkonů s požadavky uvedenými v ustanovení § 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, čemuž odpovídá i zásada vyhledávací, podle níž je za objasnění skutkového stavu odpovědný správní orgán. Zásada vyhledávací (srov. ustanovení § 50 odst. 3 správního řádu) značí povinnost správního orgánu zabývat se důkazními návrhy účastníka řízení a rozhodovat o nich, pokud takové návrhy vznáší. Vyhledávací zásada velí správnímu orgánu činit vše potřebné k řádnému zjištění skutkového stavu, a to bez ohledu na míru procesní aktivity či naopak procesní lhostejnosti účastníka řízení. Je-li skutkový stav nejasný nebo mezerovitý, musí se správní orgán postarat o odstranění nejasností a mezer dokazováním.
Podle Nejvyššího správního soudu nebylo dosud bez důvodných pochybností prokázáno, zda zaměstnavatel spáchal shora popsaný přestupek. Správní orgány totiž dostatečně spolehlivě nezjistily, jaká byla v případě dotčených zaměstnanců (skutečná) pracovní doba, tedy zejména kdy nastal její začátek, a tím pádem zda byla řádně stanovena a dodržena doba nepřetržitého odpočinku. V řízení zůstaly nevyjasněny pochybnosti stran povahy záznamu „Uznáno od-do“ obsaženého ve zprávách o pracovní době.
Správní orgány i krajský soud vycházely z předložených zpráv o pracovní době, které považovaly za evidenci pracovní doby ve smyslu ustanovení § 96 odst. 1 zákoníku práce. Tomu nelze nic vytknout. Nijak však nevysvětlily, proč vycházely právě z údaje „Uznáno od-do“, ačkoli zaměstnavatel v průběhu celého řízení namítal, že tento údaj neodpovídá skutečně odpracované pracovní době (argumentoval přitom zejména rozvržením práce a nemožností pracovat v třísměnném pracovním režimu déle než 8 hodin). S argumenty zpochybňujícími relevanci údajů obsažených v kolonce „Uznáno od-do“ se správní orgány řádně nevypořádaly. Z rozhodnutí správních orgánů nelze zjistit, proč uzavřely, že „kolonka „Uznáno od-do“ vyjadřuje zřejmý postoj zaměstnavatele tuto dobu uznat jako pracovní dobu. V rozporu s obsahem správního spisu je pak závěr správních orgánů, že časový údaj uvedený v kolonce „Uznáno od-do“ sloužil též pro stanovení mezd dotčených zaměstnanců. Z předložených mzdových listů totiž naopak vyplývá, že údaj „odpracované hodiny“ se shoduje s údajem uvedeným ve zprávě o pracovní době jako součet údajů v kolonce „Hodin“. Všechny shora popsané nejasnosti tak svědčí o tom, že skutkový stav nebyl dostatečně zjištěn. Kasační stížnost zaměstnavatele je důvodná.