Odvolání vedoucího úředníka

Jedním z možných důvodů pro odvolání vedoucího úředníka z funkce je skutečnost, že porušil závažným způsobem některou ze svých zákonem stanovených povinností nebo se dopustil nejméně dvou méně závažných porušení zákonem stanovených povinností v době posledních 6 měsíců. Nejvyšší soud se již dříve zabýval výkladem toho, jak vnímat onu dobu posledních 6 měsíců (zdali se týká jen těch minimálně dvou porušení méně závažných, nebo též onoho porušení závažného). Nově se pak vyjádřil ještě k otázce, jaký je vztah této doby k rozvázání pracovního poměru výpovědí ve smyslu ustanovení § 52 písm. g) zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů. Své závěry shrnul do rozsudku ze dne 28. 3. 2018, sp. zn. 21 Cdo 299/2017.

Popis případu

Zaměstnavatel (město jako územní samosprávný celek) sdělil zaměstnanci (tajemníkovi městského úřadu), že ho podle ustanovení § 12 odst. 1 písm. b) zákona o úřednících odvolává z funkce vedoucího úřadu pro závažné porušení jeho povinností. Toto porušení spatřoval zaměstnavatel v tom, že zaměstnanec „nedůsledně kontroloval, resp. hrubě nedbalostně přecházel nedostatky v docházce a zejména v její evidenci“ u vedoucího stavebního úřadu, který byl v rámci organizační struktury jeho podřízeným (tento zaměstnanec v rozporu se skutečností sám nebo prostřednictvím jiného vykazoval v systému docházky přítomnost na svém pracovišti a odpracovanou dobu, ačkoliv opakovaně a dlouhodobě nebyl na svém pracovišti přítomen, a tajemník mu v rozporu se skutečností jako oprávněná osoba za zaměstnavatele tento výkaz docházky na pracoviště coby podklad pro výpočet a výplatu měsíčního platu potvrzoval). Zaměstnavatel měl za to, že uvedené jednání tajemníka „poškodilo dobrou pověst města“, a proto je oprávněně považuje „za nežádoucí pro řádný chod úřadu“.

Zaměstnanec se odvolání bránil soudní žalobou. Opáčil, že v rozhodné době neměl indicie, které by svědčily o nedostatku pracovní činnosti vedoucího stavebního úřadu, a i kdyby se z jeho strany o pochybení jednalo, nedosáhlo zákonem požadované intenzity. Argumentoval také tím, že k odvolání přistoupil zaměstnavatel až po uplynutí doby 6 měsíců od údajného porušení, tedy po uplynutí doby stanovené pro odvolání zákonem o úřednících. V tomto posledním argumentu mu soudy nižších stupňů daly za pravdu a odvolání označily opravdu za neplatné.

Zaměstnavatel podal dovolání k Nejvyššímu soudu. Namítal, že doba 6 měsíců se vztahuje pouze na druhou část věty, tedy na nejméně dvě méně závažná porušení zákonem stanovených povinností. V uvedeném ustanovení pomocí spojky „nebo“ je vyjádřena volba mezi dvěma eventualitami, které mohou nastat, a vzhledem k formulaci celého ustanovení je nutno interpretovat druhou eventualitu „nebo dopustil-li se nejméně dvou méně závažných porušení zákonem stanovených povinností v době posledních 6 měsíců“ jako samostatný celek a nelze tuto dobu oddělit a vztáhnout ji současně k eventualitě první, tedy k závažnému porušení zákonem stanovených povinností.

V této souvislosti zaměstnavatel odkázal rovněž na výpovědní důvod uvedený v ustanovení § 52 písm. g) zákoníku práce, který podle jeho názoru obsahuje „stejný koncept rozlišování“ mezi závažným porušením pracovních povinností a soustavným méně závažným porušováním pracovních povinností, přičemž časově ohraničená podmínka předchozího upozornění se výslovně váže jen k soustavnému méně závažnému porušování pracovních povinností. Kromě toho by se podle jeho názoru - stejně jako v případě výpovědi podle ustanovení § 52 písm. g) zákoníku práce - měla uplatnit také subjektivní lhůta, v rámci níž by měl být zohledněn okamžik, kdy se zaměstnavatel dozví o porušení povinností vedoucího úředníka. Z tohoto pohledu se podle něho jeví jako „žádoucí a spravedlivá“ podpůrná aplikace ustanovení o lhůtách v zákoníku práce, neboť nelze opominout, že zaměstnanec ve snaze „udržet si svůj pracovní post“ své pochybení ze své iniciativy nepřizná, a naopak vyvine úsilí jej zakrýt. Úředník by se tak stal neodvolatelným za svá závažná pochybení jen proto, že se zaměstnavatel o tom dozvěděl až po uplynutí hmotněprávní lhůty, jak ji judikoval Nejvyšší soud. Takový výklad dovolatel považuje za nežádoucí a jdoucí proti smyslu a účelu zákona. Navíc je třeba vzít v úvahu i nutný časový prostor pro projednání odvolání v příslušných orgánech a udělení souhlasu ze strany ředitele krajského úřadu.

Z odůvodnění rozhodnutí soudu

Ustanovení § 12 zákona o úřednících je ve vztahu k právní úpravě odvolání zaměstnance z pracovního místa obsažené v ustanovení § 73 zákoníku práce ustanovením speciálním. Zákonné vymezení důvodů, pro něž (jedině) lze vedoucího úředníka nebo vedoucího úřadu z funkce odvolat, nepochybně nelze vykládat jako pouhou deklaraci mající jen proklamativní význam, neboť v porovnání s relativně nejistým postavením ostatních vedoucích zaměstnanců, jejichž pracovní poměr byl založen jmenováním, představuje stanovení podmínek, za nichž lze vedoucího úředníka nebo vedoucího úřadu z funkce odvolat, výraz zvýšené ochrany jejich postavení, a z tohoto důvodu je vyloučeno odvolat vedoucího úředníka územního samosprávného celku z funkce, jestliže nejsou splněny stanovené hmotněprávní předpoklady pro tento postup.

Zákon o úřednících v ustanovení § 12 odst. 1 písm. b) rozlišuje mezi porušením zákonem stanovených povinností závažným způsobem a porušením zákonem stanovených povinností méně závažným způsobem. S názorem, že doba 6 měsíců stanovená v tomto ustanovení (jako jeden z hmotněprávních předpokladů pro odvolání vedoucího úředníka nebo vedoucího úřadu z funkce) se vztahuje pouze na případ odvolání z funkce z důvodu nejméně dvou méně závažných porušení zákonem stanovených povinností a nikoliv na případ odvolání z funkce pro porušení zákonem stanovených povinností závažným způsobem, nelze souhlasit.

Oba důvody pro odvolání z funkce uvedené v ustanovení § 12 odst. 1 písm. b) zákona o úřednících mohou být použity, jen porušil-li vedoucí úředník nebo vedoucí úřadu jemu zákonem stanovené povinnosti v době posledních 6 měsíců předtím, než k odvolání z funkce pro takové porušení došlo. Oprávnění zaměstnavatele odvolat vedoucího úředníka nebo vedoucího úřadu z funkce podle citovaného ustanovení není bezbřehé. Je omezeno nejen stanovením důvodů, pro které tak může učinit, nýbrž i stanovením lhůty (časového úseku), v níž tak může učinit. Je tomu tak proto, že odvolání vedoucího úředníka nebo vedoucího úřadu z funkce pro porušení povinností [má-li být naplněn smysl a účel tohoto právního institutu (této možnosti zaměstnavatele)] musí být učiněno v přiměřené časové souvislosti s takovým porušením povinností, aby bylo v rozumné době ukončeno období nejistoty provinilého vedoucího úředníka (vedoucího úřadu) v tom smyslu, zda bude odvolán, či nikoliv, a tím obnovena ochrana jeho dalšího řádného, nestranného a nerušeného rozhodování.

Z tohoto hlediska není důvod k tomu, aby se doba 6 měsíců uvedená v ustanovení § 12 odst. 1 písm. b) zákona o úřednících vztahovala toliko na nejméně dvě méně závažná porušení zákonem stanovených povinností, zatímco při porušení zákonem stanovených povinností závažným způsobem by se zaměstnavatel mohl pro odvolání vedoucího úředníka nebo vedoucího úřadu z funkce rozhodnout kdykoli. Takový výklad je v rozporu se smyslem a cílem uvedeného ustanovení a je pouze účelový, sledující zjevně nepřípustné znevýhodnění jedné strany právního vztahu.

Ve prospěch výkladu podaného zaměstnavatelem nemůže svědčit okolnost, že u výpovědního důvodu uvedeného v ustanovení § 52 písm. g) zákoníku práce se „časově ohraničená podmínka předchozího upozornění“ výslovně váže jen k soustavnému méně závažnému porušování pracovních povinností, a nikoliv též k závažnému porušení pracovních povinností. Nejenže zde zaměstnavatel směšuje dva rozdílné instituty pracovního práva (odvolání z funkce a výpověď z pracovního poměru), nýbrž také přehlíží, že dodržení časového úseku uvedeného v ustanovení § 52 písm. g) zákoníku práce slouží k tomu, aby zaměstnanec (ještě před podáním výpovědi z pracovního poměru) byl v přiměřené časové souvislosti s porušením pracovní povinnosti upozorněn na možnost výpovědi tak, aby této výpovědi ještě mohl eventuálně předejít, zatímco časový úsek uvedený v ustanovení § 12 odst. 1 písm. b) zákona o úřednících má zabezpečit, aby k samotnému odvolání vedoucího úředníka z funkce došlo v přiměřené časové souvislosti s porušením jeho povinností. Zaměstnavatel tedy zaměňuje dva časové úseky různého významu, které se vážou k hmotněprávním předpokladům odlišných pracovněprávních opatření, která zaměstnavatel může učinit v reakci na porušení povinností ze strany zaměstnance.

Přisvědčit nelze ani námitce, že při odvolání z funkce vedoucího úředníka nebo vedoucího úřadu podle ustanovení § 12 odst. 1 písm. b) zákona o úřednících by se měla uplatnit také subjektivní lhůta, v rámci níž by měl být zohledněn okamžik, kdy se zaměstnavatel dozví o porušení povinností vedoucího úředníka (vedoucího úřadu). Z citovaného ustanovení vyplývá, že doba (časový úsek) 6 měsíců, ve které je zaměstnavatel oprávněn přistoupit k odvolání z funkce, počne běžet bez ohledu na to, kdy zaměstnavatel získal vědomost (dozvěděl se) o skutečnostech (porušení povinnosti ze strany vedoucího úředníka nebo vedoucího úřadu), s nimiž zákon spojuje možnost odvolání. Znění uvedeného ustanovení jiný (opačný) výklad neumožňuje a nelze jej dovodit ani z jiného ustanovení zákona o úřednících. Podpůrně nelze použít ani ustanovení zákoníku práce upravující lhůty pro jiné jednostranné pracovněprávní úkony (jednání), jimiž zaměstnavatel může řešit porušení pracovních povinností ze strany zaměstnance.

V této souvislosti je třeba mít na zřeteli, že je nepochybně v zájmu zaměstnavatele, aby odhalil závadné jednání svého úředníka co nejdříve. Zákonodárcem stanovená doba 6 měsíců pro odvolání z funkce, plynoucí od porušení zákonem stanovených povinností vedoucího úředníka (vedoucího úřadu), se jeví být jako dostačující k tomu, aby zaměstnavatel mohl provést potřebná šetření ke zjištění, zda rozhodné okolnosti skutečně nastaly. Ostatně i v projednávané věci měl zaměstnavatel povědomost o okolnostech nasvědčujících tomu, že zaměstnanec jako tajemník městského úřadu porušil (mohl porušit) zákonem stanovené povinnosti, pro které zaměstnavatel následně přistoupil k jeho odvolání, mnohem dříve, než mu byla doručena jím akcentovaná listina nazvaná „Odevzdání věci ke kázeňskému projednání“, neboť - jak uvedl ve svém vyjádření k žalobě - „...v tisku i v dalších médiích se již dlouhou dobu šířila zpráva, že tajemník kryje vedoucího stavebního úřadu, který chodí velmi málo do práce a stará se o svoji vlastní firmu...“. Marné uplynutí doby pro postih zaměstnance ve formě jeho odvolání z funkce proto bylo věcí zaměstnavatele, který namísto vlastní iniciativy ponechal šetření na jiném orgánu.

Z uvedeného vyplývá, že zmíněného důvodu k odvolání z funkce ve vztahu k zaměstnanci použil zaměstnavatel až po uplynutí doby uvedené v ustanovení § 12 odst. 1 písm. b) zákona o úřednících, a že proto pro nesplnění jednoho z hmotněprávních předpokladů je toto odvolání z funkce neplatné.