Některé aspekty právní úpravy pracovního poměru úředníků územních samosprávných celků

Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o úřednících“) není komplexní právní úpravou pracovněprávních vztahů úředníků územních samosprávných celků (obcí a krajů). To znamená, že neobsahuje úplný a celistvý katalog práv a povinností vyplývajících z pracovněprávního vztahu úředníka územního samosprávného celku. Jak vyplývá z ustanovení § 1 odst. 2 zákona o úřednících, ve věcech, které tento zákon neupravuje, se na pracovněprávní vztahy úředníků územních samosprávných celků vztahuje zákoník práce. Právní úprava zákoníku práce je tedy subsidiární k právní úpravě zákona o úřednících územních samosprávných celků a použije se tam, kde zákon o úřednících nemá zvláštní právní úpravu.

Ne všichni zaměstnanci obcí a krajů jsou úředníky ve smyslu zákona o úřednících. Na pracovněprávní vztahy těch zaměstnanců územních samosprávných celků, kteří nejsou úředníky ve smyslu zákona o úřednících a na které se tedy tento zákon nevztahuje, se použije v plném rozsahu zákoník práce.

Pro úplnost je ještě vhodné dodat, že na úředníky územních samosprávných celků se vztahuje rovněž právní úprava obsažená v nařízeních vlády vydaných na základě zmocnění v zákoníku práce - konkrétně zejména v nařízení vlády č. 341/2017 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, a v nařízení vlády č. 222/2010 Sb., o katalogu prací ve veřejných službách a správě.

Pracovní smlouva úředníka na dobu určitou

Zákon o úřednících jednoznačně upřednostňuje uzavření pracovního poměru s úředníkem na dobu neurčitou. To ostatně odpovídá i koncepci právní úpravy vzdělávání úředníků jako jedné z nejdůležitějších záruk kvality výkonu veřejné správy.

Případy, kdy je možné s úředníkem uzavřít pracovní poměr na dobu určitou, upravené v § 10 odst. 1 zákona o úřednících jsou tedy výjimkou z pravidla výslovně vyjádřeného v tomtéž ustanovení, že pracovní poměr s úředníkem se zásadně uzavírá na dobu neurčitou. Výčet důvodů, pro které je možné s úředníkem uzavřít pracovní poměr na dobu určitou, je taxativní. Těmito důvody jsou:

• potřeba zajistit časově omezenou správní činnost nebo
• potřeba nahradit dočasně nepřítomného úředníka - zde zákon příkladmo uvádí, že se jedná zejména o případ mateřské nebo rodičovské dovolené, pracovní neschopnosti, u níž lze na základě lékařského posudku předpokládat, že bude delší než 3 měsíce, výkonu civilní nebo vojenské služby nebo výkonu veřejné funkce.

Není-li dán některý z uvedených důvodů, nelze s úředníkem pracovní poměr na dobu určitou uzavřít. Nebylo by to možné ani v případě, že by s tím úředník souhlasil nebo by uzavření pracovního poměru na dobu určitou dokonce výslovně požadoval.

Pokud jde o důvod uzavření pracovního poměru na dobu určitou spočívající v potřebě zajistit časově omezenou správní činnost, bude takovou správní činností činnost, o níž je už dopředu zřejmé, že je časově omezená. V praxi tento případ (s ohledem na definici pojmu správní činnost) zřejmě nebude příliš častý, může jít např. o správní činnost, kterou je třeba zajistit v souvislosti s určitým časově omezeným projektem.

Důvody, při nichž nastává potřeba nahradit dočasně nepřítomného úředníka, zákon o úřednících vypočítává příkladmo (viz použití slova „zejména“). Je tedy možné, že v konkrétním případě nastane potřeba nahradit dočasně nepřítomného úředníka i z jiného důvodu - např. z důvodu ošetřování dítěte mladšího než 10 let nebo jiného člena domácnosti, u něhož lze (analogicky s důvodem spočívajícím v pracovní neschopnosti úředníka) na základě lékařského posudku předpokládat, že bude delší než 3 měsíce.

Ustanovení § 10 zákona o úřednících upravující uzavírání pracovního poměru na dobu určitou je speciální vůči právní úpravě pracovního poměru na dobu určitou obsažené v zákoníku práce. Na uzavírání pracovního poměru na dobu určitou s úředníkem podle zákona o úřednících se tedy nepoužije právní úprava obsažená v § 39 odst. 2 zákoníku práce, to znamená, že se zde neuplatní ani omezení maximální dobou 3 let, na niž je možné pracovní poměr na dobu určitou uzavřít. Důvody, pro které lze uzavřít pracovní poměr na dobu určitou, stanovené zákonem o úřednících v sobě implicitně zahrnují i časové omezení dané právě trváním konkrétního důvodu, pro který je v každém konkrétním případě s úředníkem uzavírán pracovní poměr na dobu určitou. Není tedy ani věcný důvod pro použití časového omezení v zákoníku práce.

V pracovní smlouvě, kterou se uzavírá pracovní poměr na dobu určitou, nebo ve jmenování do funkce na dobu určitou musí být uveden důvod, pro který nebyl sjednán pracovní poměr na dobu neurčitou, resp. pro který nebylo jmenování provedeno na dobu neurčitou. Tento důvod musí být v souladu s důvody, pro něž lze s úředníkem uzavřít pracovní poměr na dobu určitou, uvedenými v § 10 odst. 1 zákona o úřednících. Pokud v pracovní smlouvě nebo ve jmenování do funkce tento důvod uveden není anebo tento důvod není v souladu s důvody uvedenými v § 10 odst. 1 zákona o úřednících, platí, že pracovní poměr byl uzavřen nikoliv na dobu určitou, ale na dobu neurčitou.

Uzavření pracovního poměru s „řadovým“ úředníkem na dobu určitou nemusí předcházet veřejná výzva (viz § 6 odst. 1 zákona o úřednících) ani výběrové řízení [viz § 7 odst. 1 písm. b) zákona o úřednících]. Výběrové řízení však je vždy podmínkou pro jmenování do funkce vedoucího úřadu nebo vedoucího úředníka, a to i v případě, že jde o jmenování na dobu určitou.

Za vedoucího úředníka, který je dočasně nepřítomný (např. čerpá rodičovskou dovolenou, nebo byl uvolněn pro výkon veřejné funkce), je možné jmenovat vedoucího úředníka na dobu určitou. Vzhledem k tomu, že o místo vedoucího úředníka na dobu určitou (po dobu „zástupu“ za dočasně nepřítomného vedoucího úředníka) se v praxi často uchází některý ze stávajících úředníků, považuji za vhodné v této souvislosti upozornit na právní úpravu zákoníku práce týkající se změny pracovního poměru jmenováním na vedoucí pracovní místo. Ustanovení § 40 odst. 1 zákoníku práce stanoví, že „za změnu pracovního poměru se považuje také jmenování na vedoucí pracovní místo podle § 33 odst. 3, k němuž dojde po vzniku pracovního poměru“ (tedy i v průběhu pracovního poměru). Jedná-li se o jmenování na dobu určitou, změní se podle uvedené právní úpravy i pracovní poměr na dobu určitou.

Zákoník práce dále v § 73a odst. 3 stanoví, že pokud byl pracovní poměr vedoucího zaměstnance jmenováním založen nebo změněn na dobu určitou, neskončí-li jeho pracovní poměr dříve, skončí uplynutím doby (§ 48 odst. 2 zákoníku práce). Pokud tedy má stávající úředník, který se v daném případě uchází o pracovní pozici vedoucího úředníka, uzavřen pracovní poměr na dobu neurčitou, došlo by v případě jeho jmenování do funkce vedoucího úředníka na dobu určitou ke změně celého pracovního poměru na dobu určitou. Vzhledem k tomu, že taková změna by mohla v konkrétním případě být pro úředníka (i pro územní samosprávný celek) nevýhodná, lze se takovému důsledku vyhnout výslovným ujednáním, že uplynutím doby, na kterou byl úředník jmenován do funkce vedoucího úředníka, jeho pracovní poměr nekončí a úředník bude zařazen zpět na své původní pracovní místo.

V případě, že je na základě výběrového řízení vedoucím úředníkem na dobu určitou jmenován některý ze stávajících úředníků, je následně možné na jeho původní pracovní místo přijmout nového zaměstnance - úředníka na dobu určitou, která bude odpovídat době, na niž byl stávající úředník jmenován do funkce vedoucího úředníka. Důvod, pro který nebyl uzavřen pracovní poměr na dobu neurčitou (důvodem zde bude onen „původní“ důvod dočasné nepřítomnosti vedoucího úředníka - tedy například čerpání rodičovské dovolené nebo uvolnění pro výkon veřejné funkce), je nutné uvést v pracovní smlouvě.

Odvolání vedoucího úředníka

Podle § 2 odst. 6 zákona o úřednících se u vedoucích úředníků a u vedoucího úřadu pracovní poměr zakládá jmenováním. V § 12 odst. 1 pak jsou upraveny důvody, pro které lze vedoucího úředníka nebo vedoucího úřadu z funkce odvolat. Toto ustanovení je speciální právní úpravou vůči právní úpravě odvolání z pracovního místa vedoucího zaměstnance v zákoníku práce (viz § 73 a 73a), která důvody pro odvolání nestanoví. Vztahem obou právních úprav se zabýval i Nejvyšší soud, který v odůvodnění svého rozsudku sp. zn. 21 Cdo 2070/2012 ze dne 29. května 2013 uvedl: „...v porovnání s relativně nejistým postavením ostatních vedoucích zaměstnanců, jejichž pracovní poměr byl založen jmenováním, představuje stanovení podmínek, za nichž lze vedoucího úředníka odvolat, výraz zvýšené ochrany jejich postavení, a z tohoto důvodu je vyloučeno odvolat vedoucího úředníka územního samosprávného celku z funkce, jestliže nejsou splněny stanovené hmotněprávní předpoklady pro tento postup.“

Výčet důvodů, pro které lze vedoucího úřadu nebo vedoucího úředníka (nadále budu v textu pro zjednodušení mluvit pouze o vedoucím úředníkovi) odvolat, v § 12 odst. 1 zákona o úřednících je taxativní. To znamená, že tento výčet územní samosprávný celek nemůže rozšířit o žádný jiný důvod.

Prvním zákonem upraveným důvodem je skutečnost, že vedoucí úředník pozbyl některý z předpokladů pro vznik pracovního poměru úředníka uvedených v § 4 zákona o úřednících. (V praxi samozřejmě nebude pozbytí některých z uvedených předpokladů vůbec přicházet v úvahu - např. dosažení věku 18 let či ovládání jednacího jazyka.)

Druhým možným důvodem pro odvolání z funkce je skutečnost, že vedoucí úředník v době posledních 6 měsíců porušil závažným způsobem některou ze svých zákonem stanovených povinností nebo se dopustil nejméně dvou méně závažných porušení zákonem stanovených povinností. Povinnosti úředníka jsou stanoveny zejména ustanoveními § 301 a 302 zákoníku práce a § 16 zákona o úřednících, pracovním řádem, pracovní smlouvou nebo pokynem nadřízeného vedoucího zaměstnance.

Má-li být porušení zákonem stanovené povinnosti důvodem pro odvolání z funkce, musí být porušení pracovních povinností úředníkem zaviněno (alespoň z nedbalosti) a musí dosahovat určitého stupně intenzity (k tomu viz též rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 2070/2012 ze dne 29. května 2013). Zákon o úřednících z hlediska intenzity porušení zákonem stanovených povinností rozlišuje mezi porušením některé ze zákonem stanovených povinností závažným způsobem a mezi méně závažným porušením zákonem stanovených povinností, přičemž v případě porušení některé ze zákonem stanovených povinností závažným způsobem postačí jediné takové porušení, u méně závažných porušení zákonem stanovených povinností je třeba nejméně dvou takových porušení.

Otázkou posouzení intenzity porušení povinnosti stanovené zákonem se zabýval Nejvyšší soud v odůvodnění rozsudku sp. zn. 21 Cdo 2070/2012 ze dne 29. května 2013, kde uvedl: „Pro posouzení, zda vedoucí úředník porušil některé zákonem stanovené povinnosti méně závažně, anebo závažným způsobem, zákon nestanoví, z jakých hledisek má soud vycházet. V zákoně o úřednících, v zákoníku práce ani v ostatních pracovněprávních předpisech nejsou pojmy ,porušení zákonem stanovených povinností závažným způsobem’ a ,méně závažné porušení zákonem stanovených povinností’ definovány, přičemž na jejich vymezení závisí splnění stanovených hmotněprávních předpokladů pro odvolání vedoucího úředníka z funkce. Vymezení hypotézy právní normy tedy závisí v každém konkrétním případě na úvaze soudu; soud může přihlédnout při zkoumání intenzity porušení některé zákonem stanovené povinnosti k osobě vedoucího úředníka, k funkci, kterou zastává, k jeho dosavadnímu postoji k plnění pracovních úkolů, k době a situaci, v níž došlo k porušení některé zákonem stanovené povinnosti, k míře zavinění úředníka, ke způsobu a intenzitě porušení konkrétních povinností úředníka, k důsledkům porušení některé zákonem stanovené povinnosti pro zaměstnavatele, k tomu, zda svým jednáním vedoucí úředník způsobil zaměstnavateli škodu apod. Ustanovení § 12 odst. 1 písm. b) zákona o úřednících patří k právním normám s relativně neurčitou (abstraktní) hypotézou, tj. k takovým právním normám, jejichž hypotéza není stanovena přímo právním předpisem a které tak přenechávají soudu, aby podle svého uvážení v každém jednotlivém případě vymezil sám hypotézu právní normy ze širokého, předem neomezeného okruhu okolností.“Pro účely pracovněprávní praxe lze zajisté to, co Nejvyšší soud uvádí z hlediska posouzení intenzity porušení povinnosti vedoucího úředníka soudem, obdobně vztáhnout i na posouzení ze strany zaměstnavatele (územního samosprávného celku) před případným odvoláním vedoucího úředníka z funkce.

Lhůta 6 měsíců, v níž může územní samosprávný celek vedoucího úředníka odvolat, se vztahuje jak k důvodu spočívajícímu v porušení povinností závažným způsobem, tak k důvodu spočívajícímu ve dvou méně závažných porušeních povinností (k tomu viz též rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 4123/2013 ze dne 31. března 2015).

Třetím možným důvodem pro odvolání vedoucího úředníka z funkce je skutečnost, že neukončil vzdělávání vedoucích úředníků ve lhůtě stanovené v § 27 odst. 1 zákona o úřednících, tzn. do 2 let ode dne, kdy začal vykonávat funkci vedoucího úředníka.

Podle § 16 odst. 1 písm. m) zákona o úřednících má vedoucí úředník v případě, že nastala některá ze skutečností odůvodňujících jeho odvolání z funkce, povinnost oznámit to územnímu samosprávnému celku. Důkazní břemeno, zda byl důvod pro odvolání vedoucího úředníka z funkce naplněn, nese zaměstnavatel (územní samosprávný celek). Odvolání z funkce vedoucího úředníka musí být (pod sankcí neplatnosti) učiněno písemně, musí být doručeno vedoucímu úředníkovi a musí v něm být uveden důvod (nebo důvody) odvolání, které jsou v souladu s § 12 odst. 1 zákona o úřednících. Zákon o úřednících neobsahuje vlastní právní úpravu doručování, použije se tedy právní úprava doručování obsažená v zákoníku práce.

Poněkud komplikovaná je právní úprava pravomoci odvolat vedoucího úředníka, resp. vedoucího úřadu. Ustanovení § 2 odst. 6 věty druhé zákona o úřednících stanoví, že jmenování vedoucích úředníků provádí vedoucí úřadu. Pravomoc odvolat vedoucího úředníka má (při neexistenci výslovné právní úpravy) ten, komu zákon svěřuje jmenování do funkce. Podle § 102 odst. 2 písm. g) zákona o obcích je radě obce vyhrazeno na návrh tajemníka obecního úřadu jmenovat a odvolávat vedoucí odborů obecního úřadu v souladu se zvláštním zákonem (kterým je zákon o úřednících). Obdobně zákon o krajích ve svém § 59 odst. 1 písm. c) stanoví, že radě kraje je vyhrazeno na návrh ředitele krajského úřadu jmenovat a odvolávat vedoucí odborů krajského úřadu v souladu se zvláštním zákonem, podle § 68 odst. 2 písm. v) zákona o hlavním městě Praze je radě hlavního města Prahy vyhrazeno rozhodovat o jmenování a odvolání ředitelů odborů Magistrátu hlavního města Prahy na návrh ředitele Magistrátu hlavního města Prahy a podle § 94 odst. 2 písm. c) zákona o hlavním městě Praze je radě městské části hlavního města Prahy vyhrazeno na návrh tajemníka úřadu městské části jmenovat a odvolávat vedoucí odborů úřadu městské části.

Při výkladu respektujícím uvedenou právní úpravu je třeba dát v případě jmenování (a odvolání) vedoucích odborů úřadů územních samosprávných celků přednost speciálním ustanovením zákona o obcích, zákona o krajích a zákona o hlavním městě Praze. Jde-li tedy o jmenování nebo odvolání vedoucího úředníka, který je vedoucím odboru úřadu územního samosprávného celku, použije se právní úprava zákona o obcích, zákona o krajích a zákona o hlavním městě Praze, přisuzující tuto pravomoc radě daného územního samosprávného celku. Ustanovení § 2 odst. 6 zákona o úřednících svěřující pravomoc vedoucímu úřadu se použije v případě jmenování nebo odvolání jiných vedoucích úředníků než vedoucích odborů, tedy např. vedoucích oddělení.

Pokud jde o pravomoc odvolat vedoucího úřadu, je předmětná právní úprava obsažena v zákoně o obcích, v zákoně o krajích a v zákoně o hlavním městě Praze. Tajemníka obecního úřadu jmenuje a odvolává se souhlasem ředitele krajského úřadu starosta; bez souhlasu ředitele krajského úřadu je jmenování a odvolání tajemníka obecního úřadu neplatné (viz § 103 odst. 3 zákona o obcích). Ředitele krajského úřadu jmenuje a odvolává po předchozím souhlasu ministra vnitra hejtman; jmenování nebo odvolání ředitele bez předchozího souhlasu ministra vnitra je neplatné [viz § 61 odst. 3 písm. b) zákona o krajích]. Ředitele Magistrátu hlavního města Prahy po předchozím souhlasu ministra vnitra jmenuje a odvolává primátor hlavního města Prahy; jmenování nebo odvolání ředitele Magistrátu hlavního města Prahy bez předchozího souhlasu ministra vnitra je neplatné [viz § 72 odst. 3 písm. b) zákona o hlavním městě Praze]. Tajemníka úřadu městské části jmenuje a odvolává starosta městské části po předchozím souhlasu ředitele Magistrátu; jmenování nebo odvolání tajemníka úřadu městské části bez předchozího souhlasu ředitele Magistrátu je neplatné.

Výkon funkce vedoucího úředníka skončí dnem, který následuje po dni doručení odvolání z funkce. Pokud však byl v odvolání uveden jako den, kdy výkon funkce skončí, den pozdější, skončí výkon funkce tímto výslovně uvedeným dnem.

Ustanovení § 12 odst. 4 zákona o úřednících stanoví, že je-li vedoucí úředník z funkce odvolán, jeho pracovní poměr k územnímu samosprávnému celku tím nekončí (výjimkou je případ, kdy byl pracovní poměr založen jmenováním na dobu určitou). Územní samosprávný celek má povinnost podat mu návrh na změnu jeho dalšího pracovního zařazení u územního samosprávného celku, a to na jinou práci, která odpovídá jeho zdravotnímu stavu a kvalifikaci. Pokud takovou práci územní samosprávný celek má a úředník ji přijme, uzavřou spolu dohodu o změně pracovního poměru, v níž bude sjednán nový druh práce. Jestliže územní samosprávný celek takovou práci pro úředníka nemá anebo ji sice má, ale úředník ji odmítne, jde o překážku v práci na straně zaměstnavatele - územního samosprávného celku, při které úředníkovi přísluší náhrada platu ve výši průměrného výdělku (k tomu viz § 208 zákoníku práce). Současně je dán výpovědní důvod podle § 52 písm. c) zákoníku práce (zákon zde vytváří fikci nadbytečnosti zaměstnance).

V rámci nabídkové povinnosti podle § 12 odst. 4 zákona o úřednících nemohou být úředníkovi nabízena ta pracovní místa, která se obsazují jmenováním (a která je tedy územní samosprávný celek povinen obsadit vždy na základě výběrového řízení) - k tomu viz též rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 164/2013 ze dne 3. března 2014.

V případě, že dojde k rozvázání pracovního poměru s úředníkem výpovědí podle § 52 písm. c) zákoníku práce v důsledku uplatnění fikce nadbytečnosti zaměstnance upravené v § 12 odst. 4 zákona o úřednících (tedy v případě rozvázání pracovního poměru po odvolání vedoucího úředníka z funkce), nenáleží vedoucímu úředníkovi odstupné poskytované jinak při organizačních změnách (viz § 67 a § 68 zákoníku práce) ani další odstupné (které podle § 13 zákona o úřednících náleží úředníkovi při splnění stanovených podmínek vedle odstupného podle § 67 a § 68 zákoníku práce).

Právní předpisy citované v článku (předpisy jsou vždy citovány ve znění pozdějších předpisů, pokud není výslovně uvedeno jinak)

• zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů
• zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů
• zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů
• zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpis
• zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů
• zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník
• zákon č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních