K souladu další dohodnuté práce přesčas ve zdravotnictví a 24hodinových "směn" s evropským právem

V České republice aktuálně nejen v pracovněprávních kruzích, ale dalo by se říci napříč občanskou společností, probíhají vášnivé debaty o vcelku nešťastném znovuzavedení § 93a do zákoníku práce¹⁾ a také o možnosti zavedení 24hodinových „směn“²⁾ pro určité kategorie zaměstnanců ve zdravotnictví do zákoníku práce v blízké budoucnosti. Cílem tohoto článku je odhlédnout od politických a filozofických argumentů a motivací vedoucích ke kritice nebo naopak podpoře a legitimizaci těchto dvou fenoménů v právní problematice pracovní doby a doby odpočinku a soustředit se čistě na právní analýzu jejich souladu s požadavky evropského práva.

Ze strany určitých skupin zdravotní obce, zejména pak zdravotnických odborů i některých lékařů-senátorů, mnohdy zaznívá, že znovuzavedený § 93a zákoníku práce je v rozporu se směrnicí o pracovní době³⁾ a že podají proti této právní úpravě „žalobu Evropské komisi“⁴⁾. Dle názoru autora by však u Evropské komise nepochodili, protože se zdá být § 93a zákoníku práce plně v souladu s požadavky směrnice o pracovní době.

V souvislosti se směrnicí o pracovní době se v případě § 93a zákoníku práce totiž jedná o . Možnost využití této výjimky není jednak nikterak časově omezena a lze její uplatnění tedy i několikrát opakovat a Evropské komisi vždy pouze notifikovat⁵⁾, jednak se může týkat všech odvětví, na rozdíl od zvláštní časově omezené výjimky uvedené v § 17 odst. 5 směrnice o pracovní době, která se v poměrně dávné minulosti mohla na časově omezené období uplatnit pouze na zcela specifickou a úzkou oblast lékařů v rámci jejich vzdělávání.

Dle stále dosti aktuální Zprávy Evropské komise o provádění směrnice o pracovní době členskými státy ze dne 15. 3. 2023⁶⁾ uplatňuje vedle České republiky v současné době výjimku opt-out dle článku 22 směrnice o pracovní době patnáct členských států. Čtyři z nich (Bulharsko, Estonsko, Kypr a Malta) povolují využití výjimky ve všech odvětvích, zatímco zbývajících jedenáct (Belgie, Německo, Španělsko, Francie, Chorvatsko, Maďarsko, Nizozemsko, Rakousko, Polsko, Slovinsko, Slovensko) možnost výjimky omezuje na druhy práce se značnou dobou pracovní pohotovosti, jako jsou zdravotní a pohotovostní služby. Z uvedeného je zřejmé, že a některé členské státy ji využívají ještě daleko šířeji, a to minimálně co se rozsahu její aplikace na rozličná odvětví týče.

Domnívám se, že další dohodnutá práce přesčas ve zdravotnictví byla zavedena prostřednictvím § 93a zákoníku práce s účinností od 1. října 2023 v souladu se všemi podmínkami v článku 22 směrnice o pracovní době uvedenými, které je nutno kumulativně splnit, aby bylo možno příslušnou výjimku zavést a v praxi využívat, a které slouží k ochraně dotčených zaměstnanců. Mimochodem naprosto shodně, jako tomu bylo v letech 2008–2013, kdy rozpor s požadavky evropského práva nebyl rozhodně namítán tak intenzivně jako dnes, pokud ovšem vůbec někým namítán byl.

Článek 22 směrnice o pracovní době předně . Tuto podmínku zdá se § 93a zákoníku práce splňuje, neboť z jeho odst. 2 a odst. 4 písm. e) plyne, že zaměstnanec ve zdravotnictví, který nesouhlasí s výkonem další dohodnuté práce přesčas, nesmí být k jejímu sjednání nucen a že dohoda o výkonu další dohodnuté práce přesčas musí být sjednána písemně, jinak je neplatná.

Výklad článku 22 směrnice o pracovní době evropským zákonodárcem je dále takový, že pokud zaměstnanec souhlas dá, . To splňuje § 93a zákoníku práce prostřednictvím odstavce 4 písm. e), kde se stanoví, že dohoda o další dohodnuté práci přesčas může být vypovězena z jakéhokoliv důvodu nebo bez uvedení důvodu, přičemž výpověď musí být dána písemně a doručena druhému účastníku. Pokud nebyla výpovědní doba sjednána kratší, činí 2 měsíce a musí být stejná pro zaměstnavatele i zaměstnance ve zdravotnictví.

V článku 22 směrnice o pracovní době se dále stanoví, že , protože nesouhlasí s výkonem další dohodnuté práce přesčas. Splnění této podmínky garantuje § 93a zákoníku práce v odstavci 2, kde se stanoví, že zaměstnanec ve zdravotnictví, který nesouhlasí s výkonem další dohodnuté práce přesčas, nesmí být vystaven jakékoli újmě.

Dále článek 22 směrnice o pracovní době požaduje, aby , a aby byly tyto záznamy dány k dispozici příslušným orgánům, které mohou z důvodů spojených s bezpečností práce nebo ochranou zdraví pracovníků zakázat nebo omezit možnost překročení maximální týdenní pracovní doby. Tyto podmínky jsou splněny v § 93a odst. 2 a 5 zákoníku práce, kde se říká, že a že zaměstnavatel vede aktuální seznam všech zaměstnanců ve zdravotnictví vykonávajících další dohodnutou práci přesčas. Příslušná pravomoc inspektorátu je pak v dané souvislosti nově zakotvena v § 4 odst. 1 písm. l) a § 5 odst. 1 písm. m) zákona o inspekci práce⁷⁾, kde se stanoví, že úřad, resp. a v § 7 odst. 1 písm. f) bodu 2 zákona o inspekci práce, kde se stanoví, mimo jiné, že inspektor je oprávněn vydat rozhodnutí o zákazu práce přesčas vykonávané podle § 93a zákoníku práce.

Oproti článku 22 směrnice o pracovní době, který osobní rozsah jeho využití v podstatě nikterak nelimituje, resp. může se využít na všechna odvětví, na která se vztahuje směrnice o pracovní době, § 93a zákoníku práce v odstavci 1 osobní rozsah výrazně limituje, neboť platí, že další dohodnutou práci přesčas ve zdravotnictví, kterou se rozumí práce v nepřetržitém provozu spojená s poskytováním zdravotních služeb poskytovatelem lůžkové péče nebo poskytovatelem zdravotnické záchranné služby, může vykonávat .

Z hlediska limitů další dohodnuté práce přesčas ve zdravotnictví platí, že nejsou zdaleka nastaveny v rámci § 93a zákoníku práce na limitu toho, co umožňuje článek 22 směrnice o pracovní době. § 93a v odst. 2 zákoníku práce stanoví, že je další dohodnutá práce přesčas prací konanou nad rozsah uvedený v § 93 odst. 4 zákoníku práce, avšak je nutno zároveň dodržet její limity uvedené v § 93a odst. 3 zákoníku práce, tj. další dohodnutá práce přesčas zaměstnanců ve zdravotnictví a v případě zaměstnanců v období, které může činit nejvýše 26 týdnů po sobě jdoucích; jen kolektivní smlouva může toto období vymezit na nejvýše 52 týdnů po sobě jdoucích.

Nad rámec požadavků článku 22 směrnice o pracovní době § 93a odst. 4 zákoníku práce stanoví, že dohoda o výkonu další dohodnuté práce přesčas ve zdravotnictví nesmí být sjednána v prvních 12 týdnech ode dne vzniku pracovního poměru, že a že , přičemž okamžité zrušení musí být provedeno písemně a doručeno druhému účastníku.

Dle mého názoru je tedy možné shrnout, že je nutné vnímat poslaneckým pozměňovacím návrhem opětovně zavedenou další dohodnutou práci přesčas ve zdravotnictví jako legislativní změnu souladnou s požadavky směrnice o pracovní době, a tedy nerozpornou s evropským právem, neboť splňuje kumulativně veškeré výše uvedené podmínky článku 22 směrnice o pracovní době.

V rámci projednávání zákona č. 281/2023 Sb., a zejména pozměňovacího návrhu k tomuto návrhu zavádějícího opětovně institut tzv. další dohodnuté práce přesčas ve zdravotnictví, byla identifikována ve zdravotnických kruzích poptávka po zavedení možnosti konat 24hodinové „směny“ do českého právního řádu. Byl vznesen požadavek, aby se mohla 24hodinová „směna“ využívat obecně na určité zvláštní kategorie zaměstnanců ve zdravotnictví, a sice v případě výkonu práce v nepřetržitém provozu spojeného s poskytováním zdravotních služeb poskytovatelem lůžkové péče nebo poskytovatelem zdravotnické záchranné služby, kterou vykonává buď lékař, zubní lékař nebo farmaceut, anebo zdravotnický pracovník nelékařských zdravotnických povolání pracující v nepřetržitém pracovním režimu. Kruciální související otázkou pak dozajista je, zda by na zavedení této právní úpravy mohlo být nahlíženo jako na souladné s minimálními standardy evropského a mezinárodního pracovního práva.

V rámci evropské právní úpravy jsou upraveny především ve výše citované . Ta v článku 3, který upravuje denní odpočinek zaměstnanců, konkrétně stanoví v dané souvislosti obecný minimální standard následovně:

Z tohoto obecného minimálního standardu pak prostřednictvím článku 17 odst. 3 směrnice o pracovní době umožňuje odchylku. Konkrétně pak v souvislosti s výše zmíněným vybraným zdravotnickým personálem nepochybně do úvahy připadá aplikace odchylky dle čl. 17 odst. 3 písm. c) bod i) předmětné směrnice.

Je tedy nesporné, že určitá odchylka od minimální délky nepřetržitého denního odpočinku v případě výše uvedených zaměstnanců ve zdravotnictví je možná. Značné pochybnosti, zejména vzhledem k potřebě naplnit princip proporcionality, však vyvolává zavedení odchylky, . Zdá se totiž, že případná odchylka od článku 3 směrnice o pracovní době musí mít své meze a mantinely.

Pro tento odborný závěr existuje hned několik argumentů:

Z výše uvedených bodů je tedy dle mého názoru zcela zřejmé, že možnost využití výjimky z obecného minimálního standardu nastaveného směrnicí o pracovní době je vždy podmíněna splněním množství požadavků.

Co je v daném ohledu však nejasné, je skutečnost, jak daleko lze v kontextu možné délky směny, respektive rozsahu nepřetržitého výkonu práce v rámci cyklu 24 hodin po sobě jdoucích, zajít. Na základě dikce článku 52 Listiny základních práv Evropské unie a závěrů judikatury Soudního dvora EU ke směrnici o pracovní době se spíše jeví, že ¹¹⁾ a v kontextu námi probírané materie příslušné právo zaměstnance, které se váže k cyklu 24 hodin po sobě jdoucích, tedy zcela popřít. K tomu by však dovolením 24hodinového nepřetržitého výkonu práce v rámci 24 hodin po sobě jdoucích, ať již v takto dlouhé 24hodinové směně, nebo v kombinaci směny a výkonu práce přesčas přirozeně došlo, neboť by v rámci 24hodinového cyklu nebyl zaměstnanci poskytnut žádný denní odpočinek. V tomto ohledu lze mít tedy výrazné pochybnosti o souladu možnosti výkonu 24hodinových „směn`` s evropským pracovněprávním rámcem v podobě směrnice o pracovní době.

Ty lze ještě podpořit tím, že sama Evropská komise je v Interpretačním sdělení o směrnici o pracovní době¹²⁾ při výkladu pojmu „náležitá ochrana“¹³⁾, což je z hlediska nutnosti zachování alespoň nějakého stupně bezpečnosti a ochrany zdraví při práci při aplikaci výjimek dle článku 17 směrnice o pracovní době vlastně krajnější a přísnější varianta oproti variantě požadující poskytnutí „náhradní doby odpočinku“, toho názoru, že v souladu s cílem směrnice o pracovní době, kterým je ochrana zdraví a bezpečnosti pracovníků, musí být i v těchto zvláštních případech, kdy se aplikuje výjimka z obecného standardu, „náležitá ochrana“, která musí být pracovníkovi poskytnuta, dostatečná, aby byl , a to . Pokud pak budeme vycházet z toho, že „dotyčným obdobím“ v případě denního odpočinku dle článku 3 směrnice o pracovní době je 24 hodin po sobě jdoucích, neboť u tohoto typu odpočinku směrnice o pracovní době neumožnuje vyrovnávací období, jako je tomu v jejím článku 16 u jiných institutů, je zřejmé, že by měl být v rámci tohoto období dle názoru Evropské komise zajištěn alespoň nějaký odpočinek, , a to navíc k doplňkové náhradě po dotčeném období.

Objektivně se však sluší v souvislosti s využitím výše zmíněného stanoviska Evropské komise upozornit na fakt, že Evropská komise v souvislosti s výkladem pojmu , což je vlastně stupeň ochrany, který by měl zajistit vyšší bezpečnostní standard než pouhá „náležitá ochrana“, v témže Interpretačním sdělení o směrnici o pracovní době naopak zcela překvapivě tvrdí, že „.“ Při vědomí tohoto závěru Evropské komise se tedy lze důvodně domnívat, že sama Evropská komise by zřejmě možnost neposkytnutí žádného nepřetržitého denního odpočinku dovolila za předpokladu, že by zaměstnanci byla takto neposkytnutá doba odpočinku kompenzována společně se standardním odpočinkem v následujícím období, neboť si lze asi stěží představit, že by náhle popřela svou vlastní interpretaci v Interpretačním sdělení o směrnici o pracovní době a změnila by právní názor.

Tento závěr Evropské komise, jakkoliv může být v tom smyslu, že by zřejmě neiniciovala proti České republice řízení pro porušení evropského práva, není dle mého názoru možné přeceňovat a považovat ho za závěr, který by byl s to znegovat relevantnost veškerých výše zmíněných právních argumentů svědčících spíše v neprospěch možnosti konání nepřetržité práce v rozsahu 24 hodin, a tedy neposkytnutí žádného denního odpočinku v rámci příslušného 24hodinového cyklu. Je tomu tak dle mého názoru zejména proto, že dva výše uvedené závěry Evropské komise působí jednak značně protichůdně, jednak z toho důvodu, že v kontextu druhého ze závěrů odkazuje Evropská komise na již několikrát citovaný rozsudek v případě C-151/02 Jaeger, a dovozuje, že z judikatorního závěru, „“, plyne možnost zcela negovat poskytnutí denního odpočinku v rámci cyklu 24 hodin po sobě jdoucích. Mně osobně z této pasáže rozsudku plyne závěr zcela opačný, tj. že musí být zaměstnanci poskytnut alespoň nějaký odpočinek v rámci 24hodinového cyklu, neboť v rozsudku se zejména jednak hovoří o „zkráceném denním odpočinku“, nikoliv tedy o „zcela neposkytnutém denním odpočinku“, a jednak proto, že nutnost střídat bezprostředně dobu odpočinku a pracovní dobu nic nenapovídá o skutečnosti, zda by mohl, či nemohl být v rámci cyklu 24 hodin po sobě jdoucích zcela popřen denní odpočinek.

Jako argumentační podpora mému právnímu závěru, že 24hodinovou „směnu`` v České republice spíše zavést nelze, může navíc sloužit i skutečnost, že je Česká republika vázána Evropskou sociální chartou, jejíž nerevidovanou verzi ratifikovala¹⁴⁾. K jejímu článku 2, který upravuje rozumné a přiměřené nastavení pracovní doby zaměstnanců, se několikrát vyjádřil interpretační orgán Evropské sociální charty v podobě Evropského výboru pro sociální práva tak, že i výkon práce v rozsahu 16 hodin v rámci 24 hodin po sobě jdoucích je příliš dlouhý a neodpovídá požadavku na rozumné a přiměřené nastavení pracovní doby, které Evropská sociální v daných ohledech požaduje. Legislativní umožnění 24hodinových „směn“, resp. 24hodinového výkonu práce ve zdravotnictví by tak mohlo způsobit České republice v kontextu požadavků Evropské sociální charty značné problémy.

Z rozboru předmětných dvou institutů nesporně plyne, že zavedení další dohodnuté práce ve zdravotnictví do českého právního řádu prostřednictvím § 93a zákoníku práce bylo souladné s požadavky evropského práva. V souvislosti s možností nepřetržitého výkonu práce v rozsahu 24 hodin po sobě jdoucích v rámci cyklu 24 hodin po sobě jdoucích, a tedy neposkytnutím žádného denního odpočinku v tomto období, je zřejmé, že by tato možnost byla v rozporu s požadavky Evropské sociální charty. S ohledem na požadavky směrnice o pracovní době je rozpornost tohoto institutu diskutabilní a Evropská komise by Českou republiku z porušování evropského práva zřejmě neosočila, avšak odborné argumenty opírající se o judikaturu Soudního dvora Evropské unie spíše svědčí o rozpornosti této možnosti s požadavky evropského práva.